L’uno per cento non è il salvadanaio degli interni.
Di Luca Leccisotti
Nel nuovo Codice dei contratti pubblici c’è una norma che, letta con una certa disinvoltura amministrativa, rischia di diventare l’ennesimo contenitore buono per tutto: l’art. 15, comma 6, del d.lgs. 36/2023, dedicato alla struttura di supporto al RUP. La tentazione è comprensibile, quasi umana: il RUP è sovraccarico, gli appalti sono complessi, le piattaforme digitali non sempre aiutano, il PNRR ha lasciato dietro di sé un discreto patrimonio di ansia amministrativa, le strutture interne sono spesso sottodimensionate e allora si cerca ossigeno. Fin qui nulla di male. Il problema nasce quando l’ossigeno viene confuso con il carburante, e la struttura di supporto al RUP viene trasformata, con una certa creatività contabile, in un secondo canale di remunerazione interna parallelo agli incentivi tecnici.
Il Parere MIT n. 2956/2025 interviene esattamente su questo equivoco e lo fa con una risposta che, almeno sul piano operativo, ha il pregio della chiarezza. Il quesito posto al Ministero è molto concreto: la struttura di supporto al RUP prevista dall’art. 15, comma 6, del Codice deve essere composta solo da soggetti esterni all’amministrazione oppure può comprendere anche dipendenti interni? E, soprattutto, le risorse finanziarie fino all’1% dell’importo posto a base di gara possono essere destinate anche ai dipendenti interni nominati nella struttura di supporto oppure devono finanziare esclusivamente incarichi esterni?
La risposta merita di essere presa sul serio, perché incide su un nodo che molte stazioni appaltanti preferirebbero lasciare nell’ambiguità. Il MIT ricorda anzitutto il dato normativo: l’art. 15, comma 6, stabilisce che le stazioni appaltanti e gli enti concedenti possono istituire una struttura di supporto al RUP e possono destinare risorse finanziarie non superiori all’1% dell’importo posto a base di gara per l’affidamento diretto, da parte del RUP, di incarichi di assistenza al medesimo. La disposizione è completata dall’art. 3 dell’Allegato I.2, secondo cui la stazione appaltante può istituire una struttura stabile a supporto del RUP e può conferire, su proposta di quest’ultimo, incarichi per la migliore realizzazione dell’intervento pubblico, nel caso di appalti di particolare complessità che richiedano valutazioni e competenze altamente specialistiche.
Già il tenore della norma dovrebbe bastare a frenare qualche entusiasmo. La struttura di supporto non è il reparto dopolavoristico dell’appalto, né un ufficio parallelo da riempire con chiunque abbia incrociato il procedimento. È uno strumento organizzativo funzionale alla migliore realizzazione dell’intervento pubblico, attivabile quando la complessità dell’appalto richiede competenze specialistiche e supporti adeguati. La sua istituzione è facoltativa, non automatica; richiede una valutazione discrezionale della stazione appaltante; deve essere coerente con la natura dell’intervento; e non può essere trasformata in un meccanismo ordinario di distribuzione economica.
Il primo chiarimento del MIT è ragionevole: della struttura di supporto al RUP possono far parte sia soggetti interni all’amministrazione sia soggetti esterni. Ed è giusto che sia così. Il supporto al RUP è anzitutto una funzione organizzativa, non necessariamente una categoria contrattuale omogenea. In un appalto complesso, la struttura può richiedere professionalità interne già presenti nell’ente, come tecnici, amministrativi, contabili, informatici, esperti di rendicontazione, personale del servizio finanziario, ufficio legale o provveditorato. Al tempo stesso, può richiedere competenze esterne non disponibili nell’organizzazione, come specialisti in impiantistica avanzata, ingegneria strutturale, modellazione BIM, cybersicurezza, valutazioni ambientali, project management, partenariati pubblico-privati, finanza di progetto o verifiche altamente specialistiche.
Il secondo chiarimento, però, è quello che impedisce di trasformare la norma in un simpatico bancomat interno. Le risorse finanziarie fino all’1% dell’importo a base di gara devono essere destinate esclusivamente ai soggetti esterni, poiché gli interni rientrano nell’ambito dell’incentivo del 2% previsto dall’art. 45 del d.lgs. 36/2023. Tradotto in termini meno ministeriali: il dipendente interno può far parte della struttura di supporto, ma non può essere pagato con l’1% dell’art. 15, comma 6. Se svolge funzioni incentivabili, il suo canale economico è quello dell’art. 45. Punto. Non serve inventare una terza via, magari chiamandola “supporto”, “assistenza”, “presidio”, “task force” o altra denominazione creativa buona per confondere le acque.
La distinzione tra art. 15, comma 6, e art. 45 è fondamentale. Il primo disciplina la possibilità di istituire una struttura di supporto al RUP e di destinare risorse, entro l’1%, all’affidamento di incarichi di assistenza. Il secondo disciplina gli incentivi per funzioni tecniche del personale interno, entro il limite del 2%, con regole proprie, presupposti propri, attività tipizzate nell’Allegato I.10, criteri di riparto, accertamenti, attestazioni e vincoli di liquidazione. Confondere i due istituti significa creare un ibrido giuridico piuttosto fragile: metà incarico esterno, metà incentivo interno, con il risultato di non rispettare pienamente né l’uno né l’altro regime.
È qui che l’ironia diventa inevitabile. Alcune amministrazioni sembrano convinte che ogni volta che il Codice prevede una percentuale collegata all’importo dell’appalto, quella percentuale diventi una specie di fondo elastico da usare per sistemare ciò che non si riesce a far rientrare altrove. Prima c’è il 2% degli incentivi tecnici; poi compare l’1% per il supporto al RUP; quindi qualcuno, con encomiabile fantasia, pensa bene di sommare, travasare, compensare, integrare, remunerare. Peccato che il Codice non funzioni come un sistema di vasi comunicanti retributivi. Le percentuali non sono etichette decorative. Sono limiti funzionali collegati a istituti diversi.
Il supporto esterno al RUP ha una ratio precisa: consentire alla stazione appaltante di acquisire professionalità non disponibili internamente, quando l’intervento pubblico presenti complessità tali da richiedere valutazioni e competenze altamente specialistiche. Non serve per premiare il personale interno. Non serve per riconoscere un surplus economico a chi già opera nell’ente. Non serve per duplicare l’incentivo tecnico. Serve per comprare assistenza qualificata dall’esterno, quando l’amministrazione non dispone, al proprio interno, delle competenze necessarie o sufficienti.
Questo non significa svalutare il personale interno. Al contrario, significa collocarlo nel regime corretto. Se il dipendente interno svolge attività tecnica incentivabile, la disciplina è l’art. 45. Se partecipa alla struttura di supporto con funzioni riconducibili all’Allegato I.10, potrà concorrere, nei limiti del regolamento interno e delle percentuali attribuite, alla distribuzione dell’incentivo tecnico. Ma non può essere remunerato con l’1% destinato agli incarichi esterni. Diversamente, si realizzerebbe una duplicazione del titolo economico, con evidente rischio di contestazione contabile.
La questione è particolarmente rilevante per gli enti locali, ma vale per tutte le stazioni appaltanti. Nei Comuni di medie e piccole dimensioni, il RUP è spesso lasciato a gestire procedure complesse con strutture minime, uffici tecnici sotto organico, supporti amministrativi insufficienti e competenze digitali non sempre adeguate. È quindi comprensibile che l’ente voglia costruire una struttura di supporto. Ma proprio perché la necessità è reale, occorre evitare soluzioni giuridicamente approssimative. Se servono professionalità interne, esse vanno individuate, incaricate e remunerate secondo il regolamento incentivi ex art. 45. Se servono professionalità esterne, si utilizza l’art. 15, comma 6, con affidamento diretto degli incarichi di assistenza nei limiti dell’1%.
La struttura di supporto al RUP, inoltre, non dovrebbe essere istituita con formule generiche. Non basta scrivere che “si istituisce una struttura di supporto al RUP per la complessità dell’appalto”. Sarebbe la solita motivazione cerimoniale, quella che tranquillizza l’atto ma non regge a una lettura seria. Occorre indicare quali profili di complessità richiedono il supporto: natura tecnica dell’intervento, interdisciplinarità delle valutazioni, vincoli finanziari, cronoprogrammi stringenti, esigenze di rendicontazione, tecnologie innovative, profili ambientali, interferenze urbanistiche, gestione esecutiva complessa, rischio di contenzioso, necessità di coordinamento tra più amministrazioni o tra più fonti di finanziamento.
Ancora più importante è distinguere tra struttura interna di supporto e incarichi esterni di assistenza. La prima può comprendere personale dell’amministrazione che coopera con il RUP nella gestione dell’intervento. I secondi sono affidamenti a soggetti esterni, finanziabili con la quota fino all’1%. La struttura, quindi, può essere mista; la provvista dell’1%, invece, non è mista. Ed è proprio questa la precisazione che il MIT rende: composizione anche interna, remunerazione dell’1% solo per gli esterni.
Sul piano degli atti, la stazione appaltante dovrebbe adottare una sequenza chiara. Primo: accertare la particolare complessità dell’appalto e la necessità di supporto al RUP. Secondo: verificare quali competenze siano disponibili all’interno e quali manchino. Terzo: istituire, se necessario, la struttura di supporto, individuando i componenti interni e i relativi compiti. Quarto: valutare se occorrano incarichi esterni di assistenza e, in tal caso, quantificare le risorse entro il limite dell’1% dell’importo a base di gara. Quinto: affidare gli incarichi esterni secondo le regole applicabili. Sesto: disciplinare separatamente gli incentivi del personale interno secondo l’art. 45 e il regolamento dell’ente.
Questa scansione evita equivoci e protegge il RUP. Il RUP non deve diventare il bersaglio di ogni confusione organizzativa dell’ente. Se ha bisogno di supporto, l’amministrazione deve fornirglielo correttamente. Ma il supporto non può trasformarsi in una zona grigia. Il RUP non può proporre una struttura interna e poi immaginare che i dipendenti siano pagati con l’1%. Né può usare l’art. 15, comma 6, per creare incarichi esterni generici, privi di reale specializzazione, quando in realtà si tratta di normali attività amministrative o tecniche già coperte dagli uffici.
Il collegamento con il principio del risultato è evidente. Una struttura di supporto ben costruita può migliorare la qualità dell’intervento pubblico, ridurre errori, rafforzare l’istruttoria, accelerare la procedura e sostenere il RUP nelle fasi più complesse. Una struttura costruita male, invece, aggiunge solo confusione: interni pagati con fondi sbagliati, esterni incaricati senza effettiva necessità, sovrapposizione con gli incentivi, assenza di delimitazione dei compiti, responsabilità poco chiare. Il risultato, in questi casi, non è l’efficienza. È un piccolo laboratorio di disordine amministrativo.
Anche il principio di fiducia non può essere invocato a sproposito. La fiducia verso il RUP e verso la stazione appaltante non autorizza a piegare le risorse dell’1% verso finalità diverse da quelle previste dalla norma. Il Codice responsabilizza, non assolve preventivamente. La scelta di istituire la struttura di supporto e di affidare incarichi esterni deve essere motivata, coerente e tracciabile. La discrezionalità amministrativa non è una coperta da tirare dove serve: è esercizio tecnico di potere dentro un perimetro normativo.
Vi è poi un profilo contabile che non può essere sottovalutato. Se le risorse dell’1% vengono destinate a dipendenti interni, il rischio è duplice. Da un lato, si viola la destinazione funzionale indicata dall’art. 15, comma 6, come interpretato dal MIT. Dall’altro, si aggira la disciplina dell’art. 45, che prevede limiti, condizioni e presupposti specifici per l’erogazione degli incentivi tecnici. In sostanza, si rischia di pagare personale interno fuori dal circuito regolamentare corretto. E quando la contabilità pubblica incontra pagamenti accessori non perfettamente incardinati nella norma, la fantasia amministrativa tende a finire male.
La distinzione è utile anche per la redazione dei quadri economici. Le somme per incarichi esterni di supporto al RUP ex art. 15, comma 6, devono essere collocate e motivate come risorse destinate all’acquisizione di assistenza specialistica esterna. Le somme per incentivi tecnici ex art. 45 devono seguire la relativa voce e la disciplina dell’ente. Mescolare le due poste rende opaco il quadro economico e può generare errori in fase di rendicontazione, soprattutto negli interventi finanziati con risorse vincolate o soggetti a controlli esterni.
L’art. 3 dell’Allegato I.2 aggiunge un ulteriore elemento: la struttura di supporto può essere istituita anche in comune tra più stazioni appaltanti, mediante accordi ai sensi dell’art. 15 della legge n. 241/1990. Questo dato è particolarmente utile per enti piccoli o per amministrazioni che gestiscono interventi analoghi e non dispongono singolarmente di professionalità adeguate. Ma anche qui occorre evitare l’ennesima lettura pittoresca. La struttura comune non è una stanza virtuale dove ognuno mette un nome. È un assetto organizzativo da formalizzare con accordo, compiti, responsabilità, risorse, modalità operative e rapporti con i RUP delle singole procedure.
La vera ricaduta del parere MIT n. 2956/2025 è dunque questa: la struttura di supporto al RUP è uno strumento flessibile, ma non indistinto. Può comprendere interni ed esterni. Può essere stabile. Può essere comune tra più amministrazioni. Può essere utilizzata per appalti complessi che richiedano competenze altamente specialistiche. Ma il finanziamento fino all’1% serve agli incarichi esterni di assistenza. Gli interni restano nel perimetro degli incentivi tecnici, quando ne ricorrono i presupposti. È una linea di confine semplice, ma evidentemente necessaria.
Per le stazioni appaltanti il messaggio operativo è netto. Se il RUP ha bisogno di supporto, l’ente deve costruire un modello organizzativo serio. Deve distinguere le professionalità interne da quelle esterne. Deve motivare la complessità dell’appalto. Deve evitare duplicazioni retributive. Deve scrivere correttamente il quadro economico. Deve usare l’art. 45 per gli interni e l’art. 15, comma 6, per gli esterni. Deve impedire che l’1% diventi una voce di compensazione per attività interne non correttamente incentivate.
In conclusione, il parere MIT n. 2956/2025 ha il pregio di dire una cosa semplice, ma non banale: la struttura di supporto al RUP non è un fondo premiale parallelo. È un presidio organizzativo. Può accogliere professionalità interne, ma l’1% finanzia incarichi esterni. Gli interni, se svolgono attività incentivabili, stanno nell’art. 45. Il resto è confusione, magari creativa, magari persino animata da buone intenzioni, ma pur sempre confusione. E nel diritto dei contratti pubblici, come noto, le buone intenzioni non bastano a sanare un pagamento costruito sul capitolo sbagliato.
