Quando il randagismo diventa appalto da fame.
Di Luca Leccisotti
Ci sono appalti nei quali il massimo ribasso è già discutibile. Poi ci sono quelli in cui diventa quasi una dichiarazione di resa amministrativa. La gestione del canile comunale, del randagismo, della custodia, del mantenimento e della cura dei cani vaganti rientra esattamente in questa seconda categoria. Perché se una stazione appaltante pensa di affidare il benessere animale a chi costa meno, magari partendo da una base d’asta già compressa, il problema non è più soltanto il criterio di aggiudicazione. Il problema è culturale, organizzativo, giuridico e, in ultima analisi, costituzionale.
Il TAR Abruzzo, L’Aquila, Sez. I, con la sentenza 19 settembre 2026, n. 622, ha affrontato un tema che riguarda direttamente molti Comuni e, in termini operativi, anche la Polizia Locale, che nella prassi è spesso chiamata a gestire il fenomeno del randagismo, gli interventi sul territorio, i rapporti con i canili, le segnalazioni dei cittadini, i recuperi degli animali vaganti, le verifiche sulle condizioni di custodia e l’interlocuzione con gli uffici comunali competenti. Il principio affermato è netto: la gestione degli animali randagi è un servizio ad alta intensità di manodopera e, come tale, deve essere affidato con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.
La vicenda nasce da una gara comunale per l’affidamento quinquennale del servizio di custodia, ricovero, mantenimento e cura dei cani randagi presenti sul territorio. Un’associazione di tutela degli animali, quale ente esponenziale di interessi diffusi, ha censurato il bando nella parte in cui prevedeva l’aggiudicazione con il criterio del massimo ribasso percentuale sul prezzo a base di gara. Il disciplinare richiamava genericamente obiettivi di qualità e alcuni elementi qualitativi, ma senza costruire veri criteri di valutazione, senza ponderazione e, soprattutto, con l’offerta economica inserita nella medesima busta. Un piccolo capolavoro di ambiguità procedurale: si evocava la qualità, ma si premiava lo sconto; si parlava di benessere animale, ma si organizzava una corsa al ribasso.
Il dato giuridico di partenza è semplice e dovrebbe essere scolpito nei capitolati comunali: il servizio di canile non è una fornitura standardizzata. Non è l’acquisto di cancelleria, non è la manutenzione ordinaria di un bene seriale, non è una prestazione indifferenziata governabile solo con il prezzo. È un servizio complesso, continuativo, ad alta componente organizzativa e lavorativa, nel quale la qualità dell’esecuzione incide direttamente sul benessere di esseri viventi. Ridurlo a una competizione economica significa trattare la cura degli animali come una partita contabile da comprimere fino al limite della sostenibilità.
Il TAR ha ritenuto fondata la censura. Al di là della specifica norma regionale abruzzese richiamata nel ricorso, il Collegio ha ricondotto il servizio alla categoria dei servizi ad alta intensità di manodopera, come definiti dall’art. 2, comma 1, lett. e), dell’Allegato I.1 al d.lgs. 36/2023. Per tali servizi, l’art. 108, comma 2, lett. a), del Codice impone il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo. La disposizione ha carattere imperativo e non lascia alla stazione appaltante un margine discrezionale per rifugiarsi nel massimo ribasso.
Qui si misura la distanza tra amministrazione tecnica e amministrazione pigra. L’amministrazione tecnica costruisce criteri qualitativi, definisce standard, pondera elementi, controlla l’organizzazione del servizio, valuta personale, protocolli sanitari, alimentazione, spazi, procedure di recupero, adozioni, tracciabilità e benessere animale. L’amministrazione pigra prende il prezzo, lo mette al centro, aggiunge due frasi di circostanza sulla qualità e spera che il ribasso faccia il resto. Poi, quando il servizio si degrada, scopre improvvisamente che cani, box, cure veterinarie, pulizia, personale, reperibilità e gestione delle emergenze non si alimentano con le buone intenzioni scritte nel disciplinare.
L’offerta economicamente più vantaggiosa non è un lusso procedurale. È lo strumento tecnico per impedire che il servizio venga aggiudicato a chi promette di fare tutto spendendo sempre meno, salvo poi recuperare margini comprimendo ciò che non dovrebbe mai essere compresso: ore di lavoro, qualità del cibo, assistenza veterinaria, manutenzione degli spazi, pulizia, socializzazione degli animali, attività di adozione, sicurezza degli operatori, gestione sanitaria, tracciabilità degli ingressi e delle uscite. Nel canile, lo sconto non è mai neutro. Da qualche parte si scarica. E troppo spesso si scarica su chi non può fare ricorso al TAR: gli animali.
Il servizio di custodia, ricovero, mantenimento e cura dei cani randagi è caratterizzato da una componente di manodopera largamente prevalente rispetto agli altri fattori produttivi. Nel caso esaminato, il dato emergeva persino dalla base d’asta, pari a 3,50 euro al giorno per cane, comprensiva di vitto, cure veterinarie, personale e gestione della struttura. Ora, senza indulgere in facili moralismi, è sufficiente un minimo di esperienza amministrativa per comprendere che una base economica così compressa rende ancora più pericoloso il ricorso al massimo ribasso. Se il prezzo di partenza è già basso, la competizione al ribasso non seleziona efficienza: seleziona sopravvivenza economica dell’affidatario, spesso a danno della qualità del servizio.
La questione, però, non riguarda soltanto il Codice dei contratti pubblici. Riguarda anche la funzione amministrativa del Comune in materia di randagismo. In molti enti, la Polizia Locale è il primo presidio operativo: riceve segnalazioni, interviene sul territorio, coordina il recupero degli animali vaganti, attiva il servizio di cattura, verifica microchip, redige verbali, gestisce rapporti con ASL veterinaria, canile sanitario, canile rifugio, uffici ambiente o patrimonio, associazioni animaliste e cittadini. È spesso la Polizia Locale a vedere per prima gli effetti di un affidamento scritto male: tempi di intervento lunghi, difficoltà di reperibilità, incertezza sui soggetti da attivare, contestazioni sulla custodia, animali non correttamente tracciati, canili saturi, condizioni non conformi, lamentele diffuse.
Per questo la gara per la gestione del canile non può essere costruita come un affidamento qualsiasi. Deve essere progettata partendo dalla realtà del servizio. La stazione appaltante deve chiedersi quali siano i flussi medi di ingresso, quanti siano gli animali presenti, quali siano le esigenze veterinarie, quali protocolli siano richiesti per alimentazione, igiene, profilassi, sterilizzazione, degenza, socializzazione e adozione, quali tempi di intervento siano necessari per il recupero sul territorio, quali obblighi informativi gravino sull’affidatario, quale rapporto debba esistere con la Polizia Locale e con il servizio veterinario della ASL, quali dati debbano essere rendicontati e con quale periodicità.
Il capitolato deve dunque diventare il luogo della qualità misurabile, non il deposito delle frasi rassicuranti. Parlare genericamente di “obiettivi di qualità” senza tradurli in criteri valutativi, subcriteri, pesi e modalità di verifica significa fare retorica amministrativa. La qualità non si invoca, si disciplina. Se la lex specialis non attribuisce punteggio a ciò che realmente conta, la gara non selezionerà il miglior gestore; selezionerà il miglior ribassista.
In una gara correttamente impostata, i criteri tecnici dovrebbero valorizzare, ad esempio, l’organizzazione del personale, le qualifiche degli operatori, la presenza di figure con esperienza nella gestione animale, i protocolli sanitari, la reperibilità per il recupero dei cani vaganti, le modalità di collaborazione con la Polizia Locale, i tempi di presa in carico, la gestione delle emergenze, la qualità dell’alimentazione, la manutenzione e pulizia degli spazi, le attività di socializzazione, le campagne di adozione, la riduzione della permanenza media in canile, la tracciabilità informatica degli animali, la rendicontazione periodica al Comune, le azioni di prevenzione del randagismo e le procedure di gestione dei reclami.
Soprattutto, occorre evitare il solito trucco: inserire elementi qualitativi nel disciplinare senza renderli davvero incidenti sull’aggiudicazione. È una tecnica nota: si scrive una bella premessa sulla tutela animale, si citano finalità nobili, si parla di standard qualitativi, poi si aggiudica al prezzo più basso. È come bandire una gara per un servizio educativo e scegliere chi promette di educare meglio spendendo meno di tutti, senza valutare progetto, personale, metodo e risultati. Formalmente si è fatta una procedura; sostanzialmente si è abdicato alla qualità.
La tutela degli animali non è più un ornamento etico collocato ai margini dell’azione amministrativa. L’art. 9 della Costituzione, come modificato dalla legge costituzionale 11 febbraio 2022, n. 1, richiama espressamente la tutela degli animali. Il TAR valorizza questo riferimento nel ritenere che affidare la cura di esseri senzienti a chi offre il prezzo più basso, partendo da una base d’asta esigua, significhi esporre gli animali al rischio concreto di cure, alimentazione e spazi inadeguati. La questione non è sentimentale. È giuridica. Il benessere animale è oggi un parametro dell’azione pubblica e deve riflettersi anche nella contrattualistica.
Questo non significa che il prezzo sia irrilevante. Significa che non può essere il criterio dominante. Nell’offerta economicamente più vantaggiosa, il prezzo resta una componente della valutazione, ma deve essere bilanciato con la qualità. La stazione appaltante conserva il dovere di assicurare economicità, ma l’economicità non coincide con il prezzo più basso. Economicità significa rapporto corretto tra risorse impiegate, qualità ottenuta, continuità del servizio e tutela dell’interesse pubblico. In un canile comunale, l’interesse pubblico non è semplicemente spendere meno per cane al giorno; è garantire custodia dignitosa, cura effettiva, prevenzione sanitaria, sicurezza pubblica, controllo del territorio e politiche reali di adozione.
Anche la Polizia Locale ha interesse diretto a una gara ben scritta. Un servizio aggiudicato male ricade inevitabilmente sull’operatività del comando. Se il gestore non interviene tempestivamente, la pattuglia resta esposta sul territorio. Se il canile non ha posti disponibili o non gestisce correttamente gli ingressi, il problema torna al Comune. Se l’anagrafe degli animali non è aggiornata, aumentano contestazioni e difficoltà istruttorie. Se i protocolli di collaborazione con ASL e affidatario sono confusi, ogni intervento diventa una trattativa telefonica. Il massimo ribasso, in questa materia, non risparmia lavoro agli uffici: lo moltiplica, ma lo sposta dopo l’aggiudicazione, quando ormai il contratto è partito e correggere costa molto di più.
La gara, quindi, deve essere integrata con la gestione amministrativa del randagismo. Non basta affidare il canile. Occorre disciplinare il ciclo completo: segnalazione, intervento, cattura, trasporto, verifica sanitaria, ingresso in struttura, custodia, cura, aggiornamento delle banche dati, eventuale restituzione al proprietario, adozione, controllo sulla permanenza, rendicontazione e liquidazione. Ogni segmento deve avere un responsabile, un tempo massimo, un obbligo documentale e una conseguenza in caso di inadempimento. Altrimenti il contratto resta astratto e la gestione concreta si regge sull’improvvisazione quotidiana.
Il tema della busta unica, poi, merita una battuta non troppo leggera. Se si richiamano elementi qualitativi e si inserisce l’offerta economica nella stessa busta, si costruisce una procedura che sembra ignorare la separazione logica tra valutazione tecnica e valutazione economica. L’offerta tecnica deve essere valutata senza contaminazioni economiche, secondo criteri predeterminati e verificabili. Altrimenti il rischio è che il prezzo finisca per condizionare, anche indirettamente, ciò che dovrebbe essere giudicato sul piano qualitativo. La trasparenza non vive di buone intenzioni, ma di architetture procedimentali corrette.
La pronuncia richiama anche un orientamento già espresso dalla giurisprudenza, secondo cui la necessità di tutelare gli animali e le specifiche condizioni di custodia non giustificano il ricorso al criterio del prezzo più basso, essendo tale criterio strutturalmente inidoneo a garantire gli standard qualitativi imposti dalla normativa in materia di benessere animale. È un passaggio importante perché sottrae la questione alla discrezionalità amministrativa di comodo. Non siamo davanti a una mera preferenza gestionale. Siamo davanti a un limite giuridico all’uso del prezzo come criterio selettivo.
Dal punto di vista del RUP, la lezione è chiarissima. Prima di scegliere il criterio di aggiudicazione, occorre qualificare correttamente il servizio. Se la prestazione è ad alta intensità di manodopera, l’art. 108, comma 2, lett. a), impone l’OEPV. Non rileva che il servizio sembri semplice. Non rileva che il Comune abbia sempre fatto così. Non rileva che il massimo ribasso sia più rapido da gestire. Non rileva che la commissione costi tempo e fatica. La semplificazione non può diventare violazione della norma imperativa. La gara veloce, se illegittima, è solo un contenzioso che corre.
Per il dirigente o responsabile del servizio, il punto è ancora più operativo. La determina a contrarre deve spiegare la natura del servizio, la sua intensità di manodopera, il collegamento con il benessere animale, la ragione della scelta dell’OEPV, il peso attribuito agli elementi qualitativi, il ruolo del prezzo e le modalità di verifica in esecuzione. Il capitolato deve essere coerente con il disciplinare. I criteri devono essere chiari. I punteggi devono premiare ciò che l’amministrazione intende davvero ottenere. Le penali devono colpire gli inadempimenti rilevanti. Il DEC deve avere strumenti concreti di controllo, perché nel canile la qualità non si misura solo al momento della gara, ma ogni giorno di esecuzione.
La Polizia Locale, quando gestisce operativamente il randagismo, dovrebbe essere coinvolta nella fase di progettazione del servizio. Non per sostituirsi alla stazione appaltante o al RUP, ma per portare dentro la gara la conoscenza del territorio: zone critiche, frequenza delle segnalazioni, problemi ricorrenti, tempi effettivi di intervento, flussi stagionali, rapporti con ASL, criticità delle strutture, necessità di reperibilità, gestione dei cani morsicatori o pericolosi, coordinamento con associazioni e volontari. Una gara scritta senza ascoltare chi affronta il fenomeno sul campo rischia di essere perfetta sulla carta e inutile alle 22.30, quando arriva la segnalazione di un cane ferito in strada.
In questa materia, inoltre, il controllo dell’esecuzione è decisivo. L’OEPV non deve trasformarsi in una gara poetica, piena di progetti meravigliosi destinati a evaporare dopo l’aggiudicazione. Ogni elemento premiato deve diventare obbligo contrattuale. Se l’operatore ottiene punteggio per un protocollo sanitario rafforzato, quel protocollo deve essere esigibile. Se ottiene punteggio per campagne di adozione, esse devono essere rendicontate. Se ottiene punteggio per tempi di intervento, quei tempi devono essere monitorati. Se promette personale qualificato, quel personale deve esserci. Il punteggio tecnico non è letteratura motivazionale: è contenuto contrattuale.
La satira finale è inevitabile. Affidare un canile al massimo ribasso significa spesso dire agli animali: tranquilli, abbiamo scelto chi costa meno, ma nel disciplinare vi volevamo molto bene. È una forma di affetto amministrativo piuttosto singolare: si proclama il benessere animale in premessa e lo si manda al macello nel criterio di aggiudicazione. La qualità viene invitata alla conferenza stampa, poi esclusa dalla busta vera. Il prezzo decide, il cane aspetta.
In conclusione, la gestione del canile comunale e del randagismo non può essere trattata come un appalto minore, periferico, seriale o meramente custodiale. È un servizio ad alta intensità di manodopera, con ricadute su benessere animale, sicurezza urbana, sanità pubblica veterinaria, decoro del territorio, responsabilità comunale e attività quotidiana della Polizia Locale. Il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa non è una scelta elegante: è un vincolo giuridico e una necessità gestionale. Serve a impedire che la cura degli animali randagi venga affidata al ribasso più aggressivo, cioè spesso alla qualità più fragile.
Il messaggio per i Comuni è netto: se il canile è gestito male, il problema non resta chiuso dietro un cancello. Torna sul territorio, nelle segnalazioni dei cittadini, negli interventi della Polizia Locale, nei controlli veterinari, nei contenziosi, nelle responsabilità e, soprattutto, nella vita concreta degli animali. Il Codice dei contratti pubblici non chiede di spendere senza criterio. Chiede di comprare qualità quando la qualità è parte essenziale della prestazione. E nella gestione del randagismo la qualità non è un accessorio. È il servizio stesso.
