Il Consiglio di Stato chiude la porta ai rinvii senza gara.
Di Luca Leccisotti
La proroga tecnica non è una seconda vita del contratto pubblico, non è un rinnovo mascherato, non è una clausola di comodo utilizzabile per coprire ritardi programmatori dell’amministrazione e non è un diritto dell’operatore uscente a restare in servizio. È una misura eccezionale, temporanea e funzionalmente vincolata, ammessa solo quando sia necessario garantire la continuità di un servizio essenziale nel tempo strettamente necessario alla conclusione della procedura di individuazione del nuovo contraente. La sentenza del Consiglio di Stato n. 1116 del 2026, intervenuta sulla proroga disposta dal Ministero dell’Interno in relazione a un contratto per la somministrazione di personale da impiegare presso gli Sportelli unici per l’immigrazione, ha il merito di riportare la proroga tecnica dentro il suo perimetro naturale, sottraendola a quell’uso dilatato e patologico che, nella prassi, l’ha spesso trasformata in uno strumento ordinario di conservazione del rapporto contrattuale.
Il principio che emerge dalla decisione è netto: la proroga tecnica può essere disposta soltanto per assicurare il passaggio da un regime contrattuale a un altro, quando una nuova gara sia stata tempestivamente avviata e non sia ancora conclusa, e quando l’interruzione della prestazione determinerebbe un grave pregiudizio per l’interesse pubblico. Fuori da questo schema, la proroga diventa incompatibile con i principi di concorrenza, parità di trattamento, accesso al mercato, buon andamento e programmazione dell’azione amministrativa. Il contratto pubblico, una volta scaduto, non può essere mantenuto in vita attraverso provvedimenti successivi adottati per rimediare alla mancata tempestiva indizione della nuova procedura. L’amministrazione che ha ancora bisogno della prestazione deve programmare e bandire, non prorogare indefinitamente.
La vicenda decisa dal Consiglio di Stato è paradigmatica. A fronte di un contratto inizialmente previsto per sette mesi, l’amministrazione aveva dapprima disposto una proroga di sei mesi prevista dal disciplinare e, in prossimità della nuova scadenza, aveva comunicato l’intenzione di ricorrere a un’ulteriore proroga tecnica di nove mesi. Il Consiglio di Stato ha censurato tale impostazione, riformando la decisione del TAR Lazio e annullando la determinazione ministeriale. Il dato decisivo è che la nuova gara era stata indetta quando l’affidamento era ormai concluso, sicché non poteva ragionevolmente sostenersi che l’esigenza di continuità del servizio giustificasse il continuo rinvio dell’indizione della procedura. Dai sette mesi iniziali si era giunti a diciotto mesi, ai quali se ne sarebbero aggiunti ulteriori nove, senza una tempestiva individuazione della procedura per il nuovo affidamento.
Questo passaggio è particolarmente significativo perché impedisce una lettura meramente formalistica della proroga tecnica. Non basta che la stazione appaltante abbia inserito negli atti di gara una clausola che richiami la facoltà di proroga tecnica. L’inserimento della clausola non trasforma la proroga tecnica in una proroga contrattuale ordinaria. Il Consiglio di Stato chiarisce che il solo fatto che la stazione appaltante riporti negli atti di gara la facoltà di disporre una proroga tecnica non consente di riqualificare quest’ultima come proroga contrattuale. La natura della proroga non dipende dall’etichetta utilizzata negli atti, ma dalla sua funzione. Se serve a colmare il tempo tecnico necessario alla conclusione della nuova gara, è proroga tecnica. Se viene utilizzata per estendere la durata del rapporto in assenza di una gara tempestivamente attivata, diventa una distorsione.
La distinzione tra proroga contrattuale e proroga tecnica è, quindi, centrale. La proroga contrattuale è una opzione prevista ab origine nella lex specialis, computata nel valore stimato dell’appalto, conoscibile da tutti gli operatori e disciplinata negli atti della procedura. Essa incide sull’equilibrio economico del contratto perché appartiene sin dall’inizio al perimetro dell’affidamento. In quanto programmata, deve essere considerata nella determinazione del valore complessivo dell’appalto, nella scelta della procedura, nella copertura finanziaria e nella valutazione dell’interesse pubblico. La proroga tecnica, invece, non ha la funzione di ampliare ordinariamente la durata del contratto. Serve solo ad assicurare la continuità della prestazione nel tempo strettamente necessario al completamento della nuova procedura.
Il nuovo Codice dei contratti pubblici disciplina il tema all’art. 120, che regola le modifiche dei contratti in corso di esecuzione. In particolare, la proroga tecnica si colloca nell’ambito delle ipotesi in cui l’amministrazione, per ragioni di continuità, può temporaneamente proseguire il rapporto con l’operatore uscente nelle more dell’individuazione del nuovo affidatario. Ma la norma non legittima una proroga libera. Al contrario, conferma il carattere eccezionale dello strumento. Il presupposto non è la comodità amministrativa, né l’assenza di alternative organizzative, né la semplice continuità del fabbisogno. Il presupposto è la necessità di evitare un’interruzione dannosa del servizio durante il tempo strettamente necessario a concludere una procedura già avviata o comunque tempestivamente programmata.
La proroga tecnica, dunque, è ammissibile quando sussistono tre condizioni cumulative. La prima è l’esistenza di un servizio o di una prestazione la cui interruzione possa determinare un grave danno all’interesse pubblico, una situazione di pericolo per persone, animali o cose, un pregiudizio per l’igiene pubblica, la sicurezza, la salute, la continuità amministrativa o l’erogazione di servizi essenziali. La seconda è la temporaneità rigorosa della misura, che deve essere contenuta nel tempo strettamente necessario alla conclusione della procedura di nuovo affidamento. La terza è la non imputabilità della proroga a una scelta programmatoria negligente della stazione appaltante. Se l’amministrazione ha ritardato l’avvio della gara senza una ragione oggettiva, la proroga non può diventare il rimedio ordinario alla propria inerzia.
La sentenza n. 1116/2026 rafforza proprio questo terzo elemento. La proroga tecnica non può servire a sanare il continuo rinvio dell’indizione della nuova gara. L’amministrazione conosce la scadenza dei propri contratti. Sa quando un affidamento termina. Sa se il servizio dovrà continuare. Sa quali tempi richiede la predisposizione degli atti, la scelta della procedura, la pubblicazione, la presentazione delle offerte, la valutazione, l’aggiudicazione, la verifica dei requisiti, la stipula e l’avvio dell’esecuzione. Se non programma per tempo, non può poi invocare la continuità del servizio come ragione generalizzata per trattenere l’operatore uscente. La continuità è un interesse pubblico, ma non giustifica l’inerzia amministrativa.
Questo è il punto che le stazioni appaltanti devono assumere come regola operativa: la proroga tecnica si prepara prima, non si improvvisa alla scadenza. Un’amministrazione diligente deve monitorare il calendario contrattuale, avviare per tempo la programmazione del nuovo affidamento, stimare correttamente il valore, predisporre gli atti, acquisire i pareri e attivare la procedura con un anticipo compatibile con la complessità del servizio. Solo se, nonostante questa attività, la gara non si conclude nei tempi per ragioni oggettive e l’interruzione del servizio produrrebbe un grave pregiudizio, la proroga tecnica può trovare spazio. Diversamente, non siamo davanti a una proroga tecnica, ma a una proroga patologica.
Il principio ha implicazioni rilevanti per i RUP, i dirigenti, i direttori dell’esecuzione, le centrali di committenza e gli uffici contratti. La gestione delle scadenze non è un adempimento amministrativo secondario. È parte integrante della legalità dell’appalto. Un contratto che scade senza che sia stata avviata per tempo la nuova procedura espone l’ente a due rischi opposti: interrompere un servizio necessario o prorogare illegittimamente il rapporto con il contraente uscente. Entrambe le soluzioni sono patologiche. La prima danneggia l’interesse pubblico sostanziale; la seconda comprime la concorrenza e altera il mercato. L’unica soluzione fisiologica è la programmazione.
La proroga tecnica deve essere distinta anche dal rinnovo. Il rinnovo contrattuale comporta la prosecuzione del rapporto per un ulteriore periodo sulla base di una opzione prevista negli atti di gara e computata nel valore stimato dell’appalto. Non è una prosecuzione emergenziale, ma una facoltà programmata. Proprio per questo, deve essere chiaramente prevista nella lex specialis e conosciuta dagli operatori fin dall’inizio. La proroga tecnica, invece, è un ponte temporaneo verso il nuovo affidamento. Non è una forma di rinnovo, non può essere utilizzata per aggiungere mesi o anni di contratto in modo ordinario e non può essere trasformata in una clausola standard da esercitare automaticamente.
Analoga distinzione va operata rispetto alla proroga contrattuale prevista negli atti per garantire la continuità nelle more della nuova gara. Anche quando gli atti richiamano la possibilità di prosecuzione tecnica, ciò non esime la stazione appaltante dal rispetto dei presupposti sostanziali. La clausola non è autosufficiente. Non basta scrivere nel disciplinare che la stazione appaltante potrà prorogare il contratto per il tempo necessario alla nuova procedura. Occorre che, al momento dell’esercizio, esista realmente una nuova procedura in corso o comunque tempestivamente attivata, che il tempo richiesto sia proporzionato, che l’interruzione sia dannosa e che la prosecuzione sia motivata. La clausola abilita, ma non legittima da sola.
Il tema incide direttamente sul principio di concorrenza. Ogni proroga del contratto con l’operatore uscente sottrae al mercato una porzione temporale di prestazione. Se tale sottrazione è limitata, necessaria e collegata alla conclusione della nuova gara, può essere tollerata. Se diventa lunga, ripetuta o sostitutiva della gara, altera la parità di trattamento tra operatori. Le imprese potenzialmente interessate restano escluse dall’accesso al mercato; il gestore uscente consolida la propria posizione; l’amministrazione rinvia il confronto competitivo. Per questo la proroga tecnica deve essere interpretata restrittivamente. È una deroga alla concorrenza, non una modalità ordinaria di gestione del servizio.
Vi è anche un profilo di responsabilità amministrativa. La proroga tecnica illegittima può generare conseguenze sul piano della responsabilità dirigenziale e contabile. Se l’amministrazione non programma, proroga oltre i limiti consentiti, mantiene in essere contratti scaduti, omette la gara o ricorre sistematicamente all’uscente, il danno non è solo concorrenziale. Può manifestarsi anche in termini economici: perdita di condizioni più convenienti ottenibili dal mercato, pagamento di prezzi non aggiornati o non concorrenziali, mancata verifica della qualità del servizio, esposizione a contenzioso e rilievi degli organi di controllo. La proroga tecnica, quando abusata, è spesso il sintomo di una cattiva amministrazione del ciclo contrattuale.
L’orientamento giurisprudenziale richiamato dalla sentenza è coerente con questa impostazione. Da tempo il giudice amministrativo afferma che la proroga tecnica ha carattere di temporaneità ed è destinata esclusivamente ad assicurare il passaggio da un regime contrattuale a un altro. Una volta scaduto il contratto, se l’amministrazione ha ancora necessità della stessa prestazione, deve procedere a una nuova gara. La proroga è consentita per il tempo strettamente necessario alla conclusione della procedura, quando l’interruzione delle prestazioni possa determinare pericoli o gravi danni all’interesse pubblico. Essa non attribuisce un diritto all’operatore uscente e non costituisce una opzione preferenziale rispetto all’affidamento in via d’urgenza al nuovo operatore, quando quest’ultimo sia possibile e più coerente con la concorrenza.
Questo ultimo profilo è particolarmente importante. La proroga tecnica non è necessariamente la soluzione da preferire in ogni caso. Se la nuova gara è già stata aggiudicata e il nuovo operatore può avviare l’esecuzione in via d’urgenza, l’amministrazione deve valutare questa alternativa. La prosecuzione con l’uscente non può essere scelta per abitudine, comodità o continuità organizzativa, se esiste un nuovo affidatario e se l’anticipata esecuzione è giuridicamente e tecnicamente praticabile. La proroga tecnica non è un diritto del gestore uscente a completare un periodo ulteriore; è uno strumento al servizio dell’interesse pubblico e deve cedere quando la continuità può essere garantita mediante il nuovo contratto.
Sul piano operativo, ogni provvedimento di proroga tecnica dovrebbe contenere una motivazione particolarmente analitica. Non è sufficiente affermare che occorre garantire la continuità del servizio. Occorre indicare quale servizio è interessato, perché è essenziale, quale danno deriverebbe dall’interruzione, quando scade il contratto, quando è stata avviata la nuova procedura, in quale fase essa si trova, quali ragioni ne impediscono la conclusione immediata, per quanto tempo è strettamente necessaria la prosecuzione, perché non sono praticabili soluzioni alternative, quale importo è stimato, quali condizioni economiche si applicano e quali misure sono state adottate per evitare ulteriori proroghe. Senza questa motivazione, la proroga è vulnerabile.
Un atto corretto dovrebbe inoltre dare conto della tempestività della gara. Se la procedura è stata avviata tardi, l’amministrazione deve spiegare le ragioni oggettive del ritardo. Se non vi sono ragioni oggettive, la proroga diventa difficilmente difendibile. Non si può trasformare un errore di programmazione in una causa legittimante. Il principio di buon andamento impone che i contratti siano governati con anticipo, soprattutto quando riguardano servizi continuativi. Nei servizi essenziali, l’obbligo di programmazione è ancora più intenso, perché l’amministrazione sa che l’interruzione non è accettabile e deve quindi prevenire la crisi prima che si produca.
Le stazioni appaltanti dovrebbero dotarsi di un cruscotto delle scadenze contrattuali. Ogni contratto continuativo dovrebbe essere monitorato almeno dodici mesi prima della scadenza, con un cronoprogramma interno che individui tempi per rilevazione del fabbisogno, programmazione, progettazione del servizio, predisposizione degli atti, verifica della copertura finanziaria, eventuale consultazione preliminare di mercato, pubblicazione, fase di gara, controlli, stipula e avvio dell’esecuzione. La proroga tecnica dovrebbe comparire solo come misura eventuale e residuale, non come fase programmata ordinaria del ciclo contrattuale.
Particolare attenzione deve essere prestata ai contratti attuativi, agli accordi quadro, alle convenzioni e agli affidamenti centralizzati. Anche in tali contesti la proroga tecnica non può essere utilizzata per coprire vuoti derivanti da mancata tempestiva attivazione degli strumenti disponibili. Se l’amministrazione conosce la scadenza di una convenzione o di un contratto attuativo, deve muoversi per tempo. La complessità organizzativa non è, di per sé, imprevedibilità. Una pubblica amministrazione strutturata deve avere sistemi di monitoraggio e programmazione adeguati. La digitalizzazione del ciclo di vita dei contratti pubblici dovrebbe rafforzare questa capacità, non indebolirla.
Il tema è particolarmente sensibile in sanità, nei servizi sociali, nella vigilanza, nella pulizia, nella ristorazione, nei servizi informatici, nella manutenzione impiantistica, nella gestione del personale somministrato, nel trasporto sanitario, nei servizi di emergenza e in tutti gli affidamenti la cui interruzione incide direttamente su diritti, sicurezza e continuità amministrativa. Proprio in questi settori, però, la proroga tecnica è più esposta ad abusi, perché la necessità di continuità viene invocata come giustificazione permanente. L’argomento è suggestivo ma pericoloso: più il servizio è essenziale, più l’amministrazione deve programmare con anticipo, non più prorogare.
Il RUP, in questo quadro, deve assumere un ruolo di presidio. Deve segnalare per tempo la scadenza, avviare la nuova procedura, motivare eventuali esigenze di proroga, verificare il rispetto dei presupposti dell’art. 120, impedire proroghe meramente inerziali e documentare ogni passaggio. La proroga tecnica non può essere disposta con formule standard. Deve essere istruita come atto eccezionale. Il direttore dell’esecuzione, a sua volta, deve attestare l’esigenza di continuità, lo stato del servizio, l’eventuale rischio di interruzione e la necessità temporale della prosecuzione. La struttura amministrativa deve verificare copertura, importo, CIG, tracciabilità, pubblicità e corretta imputazione della spesa.
Una clausola di proroga tecnica negli atti di gara dovrebbe essere redatta con prudenza. Deve chiarire che l’eventuale prosecuzione sarà ammessa esclusivamente nelle more della conclusione della nuova procedura, per il tempo strettamente necessario, alle medesime o più favorevoli condizioni, senza attribuire alcun diritto all’appaltatore uscente e previa motivazione specifica della stazione appaltante. Deve evitare formule ambigue che la presentino come opzione ordinaria o come estensione automatica della durata contrattuale. Se si intende prevedere un vero rinnovo o una vera proroga contrattuale programmata, occorre disciplinarla come tale e computarla nel valore stimato. Le categorie non vanno confuse.
Sul piano lessicale, la precisione è sostanza. “Proroga tecnica”, “proroga contrattuale”, “rinnovo”, “opzione”, “ripetizione di servizi analoghi”, “modifica contrattuale” e “affidamento ponte” non sono sinonimi. Ogni istituto ha presupposti, limiti e conseguenze diversi. L’utilizzo indifferenziato delle formule è una delle cause principali di illegittimità. La proroga tecnica è l’istituto più ristretto: serve solo al passaggio ordinato al nuovo contraente. Il rinnovo è programmato negli atti. L’opzione è prevista e stimata. La ripetizione di servizi analoghi richiede i presupposti normativi. L’affidamento ponte è un nuovo affidamento, da motivare e gestire secondo le regole del Codice. Confondere questi strumenti significa esporre l’amministrazione a censura.
La sentenza del Consiglio di Stato n. 1116/2026 rafforza anche un principio di lealtà verso il mercato. Gli operatori economici devono poter confidare nel fatto che, alla scadenza dei contratti, l’amministrazione riapra il confronto concorrenziale secondo le regole del Codice. Se il gestore uscente resta in servizio per effetto di proroghe ripetute, il mercato viene sterilizzato. Le imprese interessate non possono competere, non possono programmare investimenti, non possono presentare offerte migliorative. La proroga tecnica, da strumento di continuità, diventa barriera all’accesso. È precisamente ciò che il Codice vuole evitare attraverso i principi di concorrenza, accesso al mercato e rotazione.
La rotazione, pur non essendo il tema diretto della sentenza, resta sullo sfondo. Ogni prosecuzione con l’operatore uscente rafforza la sua posizione informativa, organizzativa e relazionale. Più lunga è la permanenza oltre la durata originaria, maggiore è il rischio che l’uscente consolidi un vantaggio competitivo. Per questo la nuova procedura deve essere tempestiva e realmente contendibile. La proroga tecnica deve restare breve e motivata, altrimenti incide indirettamente anche sulla parità concorrenziale della gara futura.
In conclusione, la proroga tecnica è legittima solo quando è necessaria, temporanea e funzionale al completamento di una nuova procedura tempestivamente avviata. Non serve a rimediare alla mancata programmazione. Non consente di tenere in vita contratti scaduti. Non attribuisce diritti all’uscente. Non può essere trasformata in proroga contrattuale solo perché richiamata nella lex specialis. Non può coprire rinvii seriali dell’indizione della gara. La sua funzione è una sola: evitare l’interruzione di un servizio essenziale nel breve tempo necessario al passaggio al nuovo affidatario.
Il messaggio operativo per le stazioni appaltanti è severo ma lineare. Se il servizio deve continuare, la gara va avviata per tempo. Se la gara è in corso e l’interruzione produrrebbe un danno grave, la proroga tecnica può essere motivata. Se la gara non è stata avviata per inerzia, la proroga diventa un rischio. Se il contratto è già scaduto, la prosecuzione è ancora più problematica. Se il nuovo affidatario è individuato e può subentrare, la proroga all’uscente non è la soluzione naturale. Nel nuovo Codice, la continuità del servizio si garantisce con la programmazione, non con il rinvio.
La regola finale è semplice: la proroga tecnica è un ponte, non una strada alternativa alla gara. Se il ponte diventa percorso ordinario, l’amministrazione non sta più garantendo la continuità del servizio; sta sottraendo il contratto al mercato. E quando la continuità diventa pretesto per evitare la concorrenza, il Codice impone al giudice di chiudere la porta.
