Basta inventarsi il triennio minimo e basta trasformare l’eccezione in un posto fisso.
Di Luca Leccisotti
Gli incarichi dirigenziali a tempo determinato negli enti locali continuano a produrre un curioso fenomeno interpretativo: quando la norma lascia all’amministrazione uno spazio di flessibilità, qualcuno prova immediatamente a riempirlo con un vincolo che il legislatore non ha scritto; quando, invece, la norma pone un limite preciso alla durata del rapporto, ecco comparire la tentazione opposta di aggirarlo attraverso rinnovi, proroghe, nuovi incarichi formalmente diversi o nuove selezioni sostanzialmente destinate a conservare il medesimo dirigente. Il risultato è una disciplina spesso raccontata al contrario: si pretende una durata minima triennale che la più recente Cassazione non riconosce e, contemporaneamente, si tende a considerare elastico un limite massimo quinquennale che la giurisprudenza sta invece leggendo in maniera sempre più rigorosa.
La Corte di Cassazione, sezione lavoro, con la sentenza n. 24103/2026, consolida infatti un orientamento ormai difficilmente ignorabile: la durata minima triennale prevista per gli incarichi dirigenziali conferiti agli appartenenti ai ruoli della dirigenza pubblica non può essere automaticamente estesa agli incarichi a tempo determinato conferiti ai sensi dell’art. 19, comma 6, del d.lgs. 165/2001 e, per gli enti locali, dell’art. 110 del d.lgs. 267/2000. Al tempo stesso, proprio perché tali rapporti hanno carattere eccezionale e temporaneo, essi incontrano limiti stringenti sul versante opposto, quello della durata massima e della reiterazione.
La prima conclusione, dunque, è tanto semplice quanto scomoda per una parte della prassi amministrativa: l’incarico dirigenziale ex art. 110 TUEL non deve necessariamente durare almeno tre anni. L’idea del triennio minimo nasce da una lettura estensiva delle disposizioni relative agli incarichi dirigenziali ordinari, ma la Cassazione ha progressivamente abbandonato questa impostazione, richiamando una sequenza di pronunce che va dalla sentenza n. 31399/2024 all’ordinanza n. 13641/2025, alla sentenza n. 27189/2025, fino alle pronunce nn. 4812 e 4813 del 2026. La sentenza n. 24103/2026 riassume e rafforza questo percorso interpretativo, negando che il limite minimo previsto per i dirigenti di ruolo abbia portata generale.
La ragione non è soltanto letterale, anche se il dato testuale sarebbe già sufficiente a suggerire prudenza: l’art. 19, comma 6, del d.lgs. 165/2001 non stabilisce un termine minimo. La ragione è soprattutto sistematica, perché gli incarichi a contratto rispondono a una logica diversa rispetto agli incarichi conferiti alla dirigenza di ruolo. Il dirigente esterno viene normalmente individuato per fronteggiare un’esigenza specifica, mettere a disposizione una professionalità non ordinariamente rinvenibile nell’organizzazione o conseguire obiettivi determinati; terminata quella esigenza o raggiunto quell’obiettivo, non esiste alcuna necessità logica di mantenere il rapporto artificialmente in vita fino al compimento di un triennio che la legge non ha imposto.
Negli enti locali questa impostazione si innesta perfettamente nella struttura dell’art. 110 TUEL, istituto che nasce proprio per consentire di coprire, entro i limiti legislativamente previsti, posizioni dirigenziali o di elevata specializzazione mediante rapporti a termine. Pretendere una durata minima rigida significherebbe contraddire la funzione stessa dello strumento, che è quella di rispondere a esigenze temporanee ed eccezionali dell’amministrazione locale. La Cassazione lo afferma in termini sostanziali: se il rapporto nasce per fronteggiare un’esigenza temporalmente circoscritta, imporre comunque una durata minima triennale significherebbe trasformare la temporaneità in una permanenza obbligatoria, cioè esattamente il contrario della ragione per cui il contratto è stato stipulato.
Questo non significa, naturalmente, che l’ente possa attribuire incarichi dirigenziali a termine di durata irragionevolmente breve, magari trimestrale o semestrale, soltanto per mantenere il dirigente in una condizione di precarietà funzionale e maggiore dipendenza dall’organo politico. L’assenza di una durata minima legislativamente predeterminata non equivale all’assenza di una motivazione sulla durata. Il termine deve continuare a essere coerente con la funzione attribuita, con gli obiettivi da conseguire, con la complessità dell’incarico e con la programmazione dell’ente; semplicemente, questa valutazione non può essere sostituita dal dogma secondo cui “meno di tre anni non si può”, perché la Cassazione sta dicendo precisamente il contrario.
È sul versante della durata massima, però, che il quadro diventa ancora più interessante. Se alcune amministrazioni hanno difeso con particolare convinzione il triennio minimo, mostrano talvolta una sorprendente elasticità quando si arriva al quinquennio massimo. È una strana geometria amministrativa: il limite non scritto diventa rigidissimo, mentre quello effettivamente posto dall’ordinamento improvvisamente diventa flessibile, prorogabile, rinnovabile o superabile mediante un nuovo incarico con una denominazione leggermente diversa.
La Cassazione smonta anche questa impostazione. Il lavoro dirigenziale pubblico a tempo determinato costituisce una forma eccezionale rispetto al rapporto a tempo indeterminato e rientra pienamente nella disciplina eurounitaria diretta a contrastare l’abuso nella reiterazione dei rapporti a termine. La direttiva 1999/70/CE e l’Accordo quadro sul lavoro a tempo determinato operano anche nel pubblico impiego dirigenziale e impongono quindi una lettura capace di prevenire quella precarizzazione permanente che si realizzerebbe se il medesimo soggetto potesse essere mantenuto per anni nell’amministrazione attraverso una successione potenzialmente infinita di incarichi temporanei.
È un punto decisivo, perché impedisce di confondere il carattere fiduciario o altamente qualificato di molti incarichi dirigenziali con una inesistente immunità rispetto ai limiti del lavoro a termine. Il dirigente a contratto non diventa meno precario soltanto perché dirige una struttura complessa, firma atti rilevanti o percepisce una retribuzione elevata; resta un lavoratore subordinato assunto a termine e, come tale, rientra nel sistema di garanzie finalizzato a impedire l’utilizzo reiterato e abusivo di rapporti temporanei per soddisfare esigenze che, in realtà, sono strutturali.
La conseguenza interpretativa è severa: una volta raggiunti i limiti massimi previsti, non è sufficiente cambiare il nome dell’incarico per ripartire da zero. La Cassazione chiarisce che la reiterazione non può essere aggirata attribuendo un incarico formalmente diverso se quest’ultimo continua a riferirsi alla normale attività dell’ente. È la classica differenza tra forma e sostanza, terreno sul quale il diritto amministrativo e il diritto del lavoro, quando vogliono, mostrano una sorprendente capacità di collaborazione: si può cambiare il titolo sulla porta, modificare qualche competenza e riscrivere l’oggetto dell’incarico, ma se la funzione sostanziale continua a essere quella ordinaria e permanente dell’amministrazione, il contatore non torna magicamente a zero.
Per gli enti locali il messaggio dovrebbe essere piuttosto chiaro. L’art. 110 TUEL serve a soddisfare esigenze effettivamente temporanee o comunque collegate alla durata fisiologica dell’incarico a contratto, non a creare una dirigenza parallela permanentemente precaria. Se un Comune ha bisogno per dieci o quindici anni della medesima funzione dirigenziale, il problema non si risolve rinnovando indefinitamente contratti a termine; quel bisogno ha ormai smesso da tempo di essere eccezionale ed è diventato strutturale. Continuare a chiamarlo temporaneo non modifica la natura dell’esigenza, così come chiamare “proroga tecnica” un contratto che dura da anni non lo rende improvvisamente transitorio.
L’ironia, in questo campo, viene quasi spontanea: alcuni enti sembrano utilizzare l’art. 110 come quei contratti telefonici che si rinnovano automaticamente finché qualcuno non si ricorda di disdirli. Ogni scadenza viene accompagnata da una nuova necessità, ogni necessità da una nuova procedura, ogni procedura conduce sorprendentemente alla prosecuzione dello stesso rapporto e, alla fine, l’incarico “temporaneo” acquista una stabilità che molti dirigenti di ruolo potrebbero guardare con una certa invidia.
Proprio per reagire alle letture restrittive consolidate dalla giurisprudenza, l’ANCI ha presentato proposte emendative finalizzate, tra l’altro, a consentire il superamento di alcuni limiti in presenza di una nuova procedura selettiva pubblica e a intervenire sulla durata degli incarichi e sulle percentuali di posti dirigenziali copribili a tempo determinato. Le proposte muovono dall’esigenza degli enti locali di conservare maggiore flessibilità organizzativa, ma la loro stessa formulazione dimostra indirettamente quanto sia oggi forte il vincolo derivante dalla disciplina vigente e dall’interpretazione giurisprudenziale: se fosse già possibile reiterare liberamente il rapporto attraverso una nuova selezione, non vi sarebbe alcuna necessità di modificare la legge.
Questo passaggio va trattato con particolare precisione. Una proposta emendativa non è diritto vigente e non può essere utilizzata per anticipare nella gestione quotidiana un regime che il legislatore non ha ancora approvato. Il Comune che oggi deve conferire, rinnovare o cessare un incarico ex art. 110 non può amministrare il personale sulla base di ciò che ANCI auspica che la legge diventi; deve applicare ciò che la legge è, tenendo conto dell’interpretazione della Corte di Cassazione.
Un ulteriore tassello viene dalla sentenza della Cassazione, sezione lavoro, n. 22789/2026, relativa alla costituzione del rapporto dirigenziale. La Corte chiarisce che, nel pubblico impiego contrattualizzato, il rapporto non nasce per il solo fatto che l’amministrazione abbia adottato unilateralmente l’atto di conferimento dell’incarico; occorre la stipulazione del contratto, mentre l’atto unilaterale adottato nell’esercizio dei poteri privatistici del datore di lavoro pubblico non è, da solo, idoneo a instaurare il rapporto e non equivale neppure automaticamente a una proposta contrattuale.
Anche qui la lezione pratica è importante. Negli enti locali il rapporto tra atto amministrativo-organizzativo e contratto individuale deve essere gestito con precisione, evitando di considerare il decreto sindacale, la determinazione o altro provvedimento di conferimento come se fossero autosufficienti a costituire il rapporto. L’incarico dirigenziale a contratto vive dentro una struttura complessa nella quale esercizio del potere organizzativo e stipulazione negoziale devono correttamente incontrarsi; anticipare effetti economici, giuridici o funzionali senza avere perfezionato il rapporto espone l’amministrazione a problemi che potrebbero essere evitati con una gestione documentale molto meno creativa.
La vicenda complessiva suggerisce anche una riflessione sulla programmazione. Gli incarichi ex art. 110 non dovrebbero essere utilizzati per correggere continuamente una programmazione organizzativa debole, né diventare il meccanismo ordinario attraverso cui l’amministrazione rinvia indefinitamente la soluzione dei propri fabbisogni dirigenziali. La flessibilità offerta dall’istituto è preziosa proprio perché eccezionale; se diventa ordinaria, perde la propria giustificazione e aumenta l’esposizione al contenzioso.
Il Comune dovrebbe quindi porsi alcune domande prima di procedere: la posizione corrisponde a un bisogno effettivamente temporaneo o a una necessità ormai strutturale? La durata proposta è correlata all’obiettivo da raggiungere oppure è stata scelta per consuetudine? Il soggetto ha già intrattenuto precedenti rapporti a termine con l’ente e, in caso affermativo, per quanto tempo complessivamente? Il nuovo incarico è realmente diverso oppure rappresenta la prosecuzione sostanziale delle stesse funzioni? Il contratto è stato correttamente perfezionato? Queste domande valgono molto più della tradizionale formula “abbiamo sempre fatto incarichi di tre anni”, perché la Cassazione sta spiegando che la durata non si determina per tradizione orale.
Il vero elemento innovativo della giurisprudenza recente sta proprio nel separare nettamente i due estremi del problema. Sul minimo, maggiore flessibilità: nessun triennio obbligatorio generalizzato per gli incarichi dirigenziali a termine. Sul massimo, maggiore rigore: il carattere temporaneo non può diventare una precarietà permanente attraverso successioni artificiose di contratti. È un equilibrio sistematicamente coerente, perché consente all’amministrazione di modellare la durata sull’effettiva esigenza senza però trasformare la flessibilità in elusione.
Per gli enti locali questa impostazione dovrebbe essere vista non come un ostacolo, ma come una responsabilizzazione. Il Comune può utilizzare l’art. 110 per acquisire professionalità elevate e rispondere a esigenze organizzative specifiche senza essere costretto a garantire sempre almeno tre anni di incarico; in cambio, deve accettare che quello strumento resti realmente temporaneo e non venga utilizzato come percorso parallelo di stabilizzazione sostanziale della dirigenza.
Ed è proprio qui che emerge la contraddizione più evidente della prassi: da un lato si sostiene che il dirigente esterno debba avere almeno tre anni perché “altrimenti non ha il tempo di lavorare”; dall’altro si pretende che possa restare dieci anni perché “ormai conosce bene l’ente”. Con queste due affermazioni, prese insieme, l’incarico temporaneo diventa curiosamente indispensabile sia perché è troppo breve, sia perché è durato troppo a lungo.
La Cassazione riporta invece la questione su un terreno molto meno suggestivo e molto più giuridico: durata coerente con la funzione, nessun minimo triennale generalizzato, rispetto dei limiti massimi e divieto di utilizzare il rinnovo o il nuovo incarico come tecnica di perpetuazione di rapporti che dovrebbero rimanere eccezionali.
La conclusione, quindi, è netta. Gli incarichi dirigenziali conferiti a tempo determinato ai sensi dell’art. 110 TUEL non sono soggetti, secondo il più recente orientamento della Corte di Cassazione, a un generale obbligo di durata minima triennale; parallelamente, la loro natura eccezionale impedisce di utilizzare rinnovi, proroghe o incarichi nominalmente diversi per oltrepassare i limiti massimi e trasformare un rapporto temporaneo in una condizione sostanzialmente permanente.
Il legislatore ha dato agli enti locali uno strumento flessibile, non un dirigente “a tempo determinato per sempre”.
La distinzione sembra sottile soltanto fino a quando non arriva la Cassazione.
