La regola vera è l’importo, non il settore, ed il frazionamento è il peccato originale.
Di Luca Leccisotti
Il principio di rotazione, nel d.lgs. 36/2023, è uno dei pochi istituti capaci di trasformare una scelta apparentemente “libera” del sottosoglia in un percorso fortemente vincolato, perché incide direttamente sulla platea degli affidatari e quindi sulla contendibilità delle commesse. Proprio per questo, la rotazione è anche uno dei terreni in cui le stazioni appaltanti sbagliano più spesso per “eccesso di zelo” o per automatismi: la si applica dove non serve, la si ignora dove servirebbe, oppure la si “aggira” senza accorgersene attraverso frazionamenti e segmentazioni dell’oggetto contrattuale. Il punto chiave, che merita di essere fissato in termini tecnico-giuridici e operativi, è che la rotazione non è un concetto astratto di alternanza nel medesimo settore merceologico, ma è una regola calibrata su fasce di valore e su scelte programmatorie coerenti. In altre parole, conta il valore del contratto, non soltanto il “settore”.
Il comma 3 dell’art. 49 consente alle stazioni appaltanti di strutturare l’applicazione della rotazione attraverso fasce di valore, con una conseguenza spesso sottovalutata: la rotazione opera “a parità di fascia”, e non come divieto indistinto di riaffidamento allo stesso operatore per il solo fatto che ci si muove nello stesso ambito merceologico o nello stesso settore di servizi. È un passaggio concettuale decisivo, perché sposta l’attenzione dal catalogo dei settori alla geometria economica degli affidamenti. Se un nuovo affidamento ricade in una fascia di valore diversa rispetto al precedente, l’alternanza non scatta automaticamente, ferma restando la necessità di evitare artifici e di leggere il dato economico in modo non manipolabile.
Questa impostazione diventa ancora più netta quando la regolazione delle fasce avviene mediante atti di indirizzo territoriali o di sistema. Nel contesto trentino, ad esempio, il parere reso dal servizio di consulenza della Provincia autonoma di Trento (n. 527 del 16 febbraio 2026) valorizza la natura “ordinante” delle linee guida adottate dalla Giunta (deliberazione n. 43/2026) e afferma che tali linee si impongono alle stazioni appaltanti del territorio senza necessità di recepimento in un autonomo regolamento. La ricaduta pratica è evidente: non è l’ente a decidere se applicare o meno le fasce, ma è l’ordinamento territoriale che “standardizza” la rotazione e rende prevedibile la condotta amministrativa. Ne deriva una maggiore uniformità applicativa e, in prospettiva, un minor spazio per prassi difformi che alimentano contenzioso e rilievi.
La rotazione, però, non vive di sole fasce. Vive anche di soglie e di deroghe tipizzate. Il comma 6 dell’art. 49 consente, per affidamenti di importo inferiore a 5.000 euro, una deroga alla rotazione, ma questa apertura ha un limite severo e non negoziabile: il divieto di frazionamento artificioso. Qui si innesta la seconda regola “strutturale” che ogni RUP dovrebbe interiorizzare: la soglia dei 5.000 euro non è una scorciatoia per frammentare il fabbisogno e moltiplicare micro-affidamenti allo stesso operatore; è una misura di semplificazione che resta lecita solo se l’importo ridotto è fisiologico e non costruito. Quando gli affidamenti sotto-soglia risultano seriali, ripetitivi e riconducibili a un fabbisogno unitario prevedibile, il sistema non li tratta più come “micro-esigenze”, ma come indizi di parcellizzazione e, dunque, come violazione del divieto di frazionamento e come elusione della rotazione.
In questo senso, la rotazione non può essere letta separatamente dalla programmazione. Se l’ente non programma e non aggrega razionalmente i fabbisogni, finisce inevitabilmente per frammentare. E il frammento, in materia di rotazione, è quasi sempre sospetto: o perché consente di evitare la fascia più alta, o perché consente di restare sotto soglie derogatorie, o perché consente di sostenere che “non è lo stesso affidamento”. È qui che l’amministrazione si espone: non tanto per il singolo atto, ma per la sequenza. La regola di alternanza, infatti, è una regola dinamica che guarda alle ricorrenze e alle serie, non al fotogramma.
Il tema si complica ulteriormente nei servizi di ingegneria e architettura, dove la natura delle prestazioni e la loro possibile assegnazione congiunta rischiano di alterare il corretto calcolo della fascia. Una regolazione avanzata, come quella delineata nelle linee guida provinciali, affronta il punto con una scelta coerente: per l’applicazione della rotazione, quando più prestazioni vengono assegnate congiuntamente, occorre considerare la prestazione principale, intesa come quella di maggior valore economico. È un criterio pragmatico che evita due distorsioni: da un lato, che la prestazione economicamente dominante venga “mascherata” dalla somma di prestazioni minori; dall’altro, che la rotazione diventi ingestibile perché ogni micro-prestazione genererebbe un circuito autonomo di alternanza.
Sul versante dei servizi socio-assistenziali, poi, il principio di rotazione incontra un altro tipo di complessità, non economica ma sostanziale. In questi servizi l’interesse pubblico non è solo l’efficienza della spesa, ma anche la continuità, l’affidabilità relazionale, la tutela dell’utenza fragile e la stabilità dell’organizzazione erogativa. Per questo la disciplina operativa più evoluta ammette che possano ricorrere “con maggiore frequenza” ragioni idonee a giustificare la deroga alla rotazione, legate alla natura del servizio, alla struttura del mercato e alla condizione di svantaggio dei beneficiari. Ma qui si innesta la terza regola d’oro: la deroga non è mai automatica e non è mai “di stile”. La motivazione deve essere concreta, mirata e verificabile, perché la rotazione è un principio che si supera solo con un contro-principio reale, non con formule generiche.
Un ulteriore profilo, spesso ignorato, riguarda la disciplina speciale dei servizi sociali nel Codice. In determinati segmenti, il rinvio interno della normativa di settore non richiama espressamente la rotazione dell’art. 49, e ciò può generare l’illusione che la rotazione “non esista”. È una lettura rischiosa: anche quando la disciplina speciale costruisce un regime procedurale differenziato, i principi generali e i presìdi di concorrenza e trasparenza non evaporano. Il risultato operativo corretto non è “rotazione sempre” o “rotazione mai”, ma applicazione ragionata, con motivazione rafforzata quando l’interesse pubblico impone continuità, e con attenzione a non trasformare la continuità in rendita.
Dentro questa architettura si inserisce, con funzione di vero spartiacque, il tema del frazionamento artificioso, che è la forma più comune di elusione della rotazione e delle fasce. Qui l’orientamento ministeriale richiamato nella prassi (parere MIT n. 3838/2025) viene utilizzato come promemoria operativo: la corretta programmazione degli affidamenti su un arco temporale ragionevole è lo strumento principale per evitare la parcellizzazione, e la parcellizzazione è la matrice di quasi tutte le patologie del sottosoglia. Non serve molta teoria: se l’ente sa che dovrà acquistare lo stesso servizio per tutto l’anno, ma spezzetta in micro-contratti mensili, non sta “semplificando”, sta eludendo. E l’elusione, oltre a esporre a contestazioni sulla rotazione, apre la porta a censure sulla corretta determinazione del valore stimato e quindi sulla legittimità del modulo di affidamento prescelto.
A questo punto, la rotazione si rivela per quello che è davvero: non un principio “punitivo” contro l’operatore uscente, ma una tecnologia di mercato che impedisce cristallizzazioni e rende più credibile il sottosoglia. Perché funzioni, però, deve essere trattata come regola di sistema e non come adempimento casuale. Tre sono, in estrema sintesi, le ricadute operative.
La prima è che la rotazione va gestita per fasce di valore, e ciò significa che la stazione appaltante deve dotarsi di una mappa interna dei precedenti affidamenti per operatore e per categoria, con l’indicazione della fascia. Senza questa mappa, la rotazione diventa improvvisazione, e l’improvvisazione in sottosoglia è la principale fonte di errori.
La seconda è che la soglia dei 5.000 euro non va vissuta come “zona franca”. La deroga è ammessa, ma il frazionamento artificioso la neutralizza. La stazione appaltante deve quindi dimostrare, anche solo per logica programmatoria, che l’importo ridotto è fisiologico e non frutto di segmentazione dell’unità economica dell’appalto.
La terza è che la deroga, soprattutto nei servizi sensibili (in particolare socio-assistenziali), va motivata in modo sostanziale, collegando la scelta a esigenze dell’utenza e a condizioni di mercato, senza usare la motivazione come foglia di fico. Qui la rotazione non è un automatismo, ma un principio che dialoga con altri interessi pubblici: quando si derogano le regole di alternanza bisogna far vedere il motivo vero, perché è lì che si gioca la legittimità.
In definitiva, la rotazione non è un concetto che vive “nel settore” ma “nel valore”, e la fascia è la chiave per renderla applicabile senza trasformarla in un divieto irragionevole di riaffidamento. Ma la fascia non è un trucco: se la si usa per saltare da una soglia all’altra mediante parcellizzazione, l’operazione diventa elusiva e si espone a censura. La stazione appaltante che vuole davvero governare il sottosoglia deve fare una cosa poco spettacolare ma decisiva: programmare. Perché la rotazione è una regola che, senza programmazione, diventa o una scusa o una trappola.
