I Comuni non possono più fare bandi a sentimento.
Di Luca Leccisotti
La nuova disciplina dei bandi per il commercio su aree pubbliche consegna ai Comuni un compito tutt’altro che ornamentale. Ed è bene dirlo subito, con una certa dose di necessaria stizza tecnica: non siamo davanti all’ennesimo adempimento da archiviare con una delibera standard, una determina fotocopiata e una griglia di punteggi presa in prestito dal Comune vicino. Mercati, fiere, chioschi e posteggi isolati non sono una periferia minore dell’azione amministrativa. Sono spazi economici pubblici, spesso molto rilevanti, nei quali si intrecciano libertà di iniziativa economica, concorrenza, valorizzazione del territorio, tutela del lavoro, qualità del servizio, regolazione dell’uso del suolo pubblico e poteri concessori dell’ente locale.
Con la pubblicazione in Gazzetta Ufficiale del decreto del Ministro delle imprese e del made in Italy, adottato in attuazione della legge annuale sulla concorrenza n. 214/2022, si chiude la fase governativa della riforma e si apre quella, assai più delicata, dell’attuazione locale. Le linee guida fissano i criteri che i Comuni dovranno seguire per l’emanazione dei bandi per il rilascio delle concessioni di posteggio. Ma, come spesso accade, il vero problema non è la norma centrale: è la sua traduzione amministrativa nei territori. Ora la partita passa ai SUAP, ai regolamenti comunali, alle istruttorie, alle intese con le associazioni di categoria, alla ricognizione delle aree disponibili e alla costruzione di bandi effettivamente coerenti con il nuovo quadro.
Il primo dato da fissare è l’ambito oggettivo della riforma. I bandi riguarderanno i posteggi di nuova istituzione e quelli liberi esistenti nei mercati, nelle fiere e nei posteggi isolati. Non riguarderanno, invece, i posteggi già oggetto di rinnovo o di precedenti procedure di assegnazione. Questa distinzione non è secondaria, perché delimita il perimetro applicativo dell’intervento e impedisce di trattare tutte le concessioni come se fossero indistintamente rimesse a gara. La ricognizione preliminare delle posizioni giuridiche esistenti diventa quindi il primo passaggio tecnico-amministrativo: prima di bandire, il Comune deve sapere che cosa può effettivamente mettere a bando.
Sembra ovvio. Ma negli enti locali l’ovvio, quando incontra archivi stratificati, concessioni storiche, rinnovi, subentri, posteggi temporaneamente liberi, fiere periodiche, chioschi, mercati rionali e regolamenti non aggiornati da anni, diventa rapidamente materia esplosiva. Una cosa è scrivere “posteggi liberi”; altra cosa è dimostrare, con istruttoria ordinata, quali posteggi siano effettivamente liberi, quali siano ancora coperti da titolo, quali siano stati oggetto di rinnovo, quali siano scaduti, quali siano sospesi, quali siano inutilizzabili, quali siano interessati da vincoli urbanistici, viabilistici, sanitari o di sicurezza urbana. Il bando non può nascere da una sensazione. Deve nascere da una mappa giuridica e materiale degli spazi disponibili.
Le linee guida perseguono una finalità dichiarata: stabilire criteri uniformi per tutti i Comuni, in modo da garantire omogeneità nei bandi. L’intento è comprensibile e, in astratto, condivisibile. Il commercio su aree pubbliche ha bisogno di regole comparabili, trasparenti e non arbitrarie. L’operatore economico deve poter conoscere, con ragionevole prevedibilità, quali criteri verranno applicati per l’assegnazione del posteggio. Tuttavia, l’uniformità non deve essere confusa con l’automatismo. Le linee guida fissano una cornice; i Comuni devono recepirla, adattarla e completarla nei limiti degli spazi di discrezionalità lasciati aperti. È proprio qui che si misurerà la qualità amministrativa degli enti.
La validità delle concessioni è fissata in dieci anni, salvo il caso delle fiere, per le quali il termine rappresenta un limite massimo e non un obbligo inderogabile. Anche questa scelta impone attenzione. La durata della concessione deve essere coerente con la natura dell’attività, con la tipologia del posteggio, con l’investimento richiesto all’operatore e con le esigenze di rotazione e apertura del mercato. Dieci anni non sono pochi. Una concessione decennale incide in modo significativo sull’uso del suolo pubblico e sull’accesso al mercato. Per questo la fase selettiva deve essere robusta: se si assegna male, si blocca male per molto tempo.
Quanto all’ambito applicativo, le linee guida non si limitano ai mercati e alle fiere, ma ricomprendono anche posteggi isolati e chioschi, compresi quelli destinati ad attività artigianali, alla somministrazione di alimenti e bevande, alla rivendita di quotidiani e periodici e ai produttori agricoli. Si tratta di un perimetro ampio, che costringe i Comuni a superare l’idea riduttiva del commercio su area pubblica come sola bancarella mercatale. La disciplina investe una pluralità di modelli economici e insediativi, ciascuno con proprie esigenze. Un chiosco per somministrazione non è identico a un posteggio per produttore agricolo; una fiera periodica non equivale a un mercato settimanale; un posteggio isolato non pone gli stessi problemi di un’area mercatale strutturata.
Da qui discende un primo obbligo metodologico: il Comune deve differenziare. Non può scrivere un bando unico, indistinto, applicabile indifferentemente a ogni tipologia di posteggio, salvo poi sperare che la griglia di punteggio faccia il resto. La lex specialis deve essere coerente con l’oggetto della concessione, con la localizzazione, con la funzione commerciale, con l’interesse pubblico presidiato e con il livello di servizio atteso. Diversamente, la standardizzazione si trasforma in appiattimento, e l’appiattimento genera inevitabilmente contenzioso.
Sul piano soggettivo, le linee guida richiamano i requisiti di onorabilità e professionalità di cui all’art. 71 del d.lgs. 59/2010. Anche qui non c’è molto spazio per improvvisazioni: il Comune deve verificare i presupposti soggettivi per l’esercizio dell’attività, distinguendo correttamente tra requisiti morali, requisiti professionali ove richiesti, eventuali cause ostative e documentazione necessaria. Il rilascio della concessione di posteggio non può prescindere dal titolo abilitativo all’esercizio dell’attività. La concessione del suolo pubblico e la legittimazione commerciale devono dialogare, non procedere come due binari che si ignorano fino al primo controllo della polizia locale.
Il cuore operativo della riforma è la configurazione della griglia di punteggio. Il sistema prevede un tetto massimo di 100 punti, distribuiti su una pluralità di criteri. La costruzione della graduatoria non è lasciata alla fantasia municipale. Vi sono criteri già determinati e valori numerici assegnati. Questo riduce la discrezionalità, ma non la elimina. Anzi, proprio dove le linee guida usano formule generali, i Comuni dovranno intervenire con precisione regolamentare e motivazionale.
Il primo criterio attribuisce 5 punti alle attività che garantiscano per un triennio il mantenimento dei posti di lavoro del personale impiegato nel posteggio oggetto di selezione o che si facciano carico di riassorbire i lavoratori di aziende rimaste escluse a seguito del termine della precedente concessione. Il criterio introduce una logica di tutela occupazionale. Ma attenzione: non deve diventare una clausola generica di buona volontà. Il bando deve specificare come l’impegno viene dichiarato, come viene verificato, quali lavoratori rilevano, quali documenti devono essere prodotti, quali conseguenze derivano dall’inadempimento dell’impegno triennale. Altrimenti il punteggio rischia di premiare promesse, non garanzie.
Il secondo criterio, ben più pesante, attribuisce fino a 35 punti all’esperienza complessiva accumulata dal titolare nello svolgimento dell’attività, certificata dall’iscrizione come ditta attiva alla Camera di Commercio nel settore del commercio ambulante. Il valore è calcolato su base annua con crescita lineare. È previsto, inoltre, che lo storico aziendale non possa essere sommato a quello del precedente titolare in caso di cessione o subentro nella licenza. Questo criterio valorizza l’esperienza, ma va gestito con cautela. Trentacinque punti sono tanti. Molti. Decisivi. Se applicato male, il criterio rischia di cristallizzare posizioni pregresse e di rendere l’accesso dei nuovi operatori un esercizio più teorico che reale.
È qui che la stizza tecnica diventa inevitabile. Non si può parlare di concorrenza e poi costruire graduatorie nelle quali l’esperienza storica pesa in modo talmente rilevante da rendere quasi decorativi gli altri criteri. Le linee guida prevedono quel punteggio, certo. Ma proprio per questo il Comune deve applicarlo in modo rigoroso, verificabile e non manipolabile. Deve chiarire il metodo di calcolo, la documentazione camerale richiesta, la decorrenza dell’iscrizione, la continuità dell’attività, gli effetti di sospensioni, cancellazioni, modifiche societarie e subentri. Se il criterio diventa una generica celebrazione dell’anzianità, il bando perde precisione.
Il terzo criterio assegna fino a 15 punti in base agli anni di esercizio accumulati sul posteggio messo a concorso, anche qui senza possibilità di cumulare gli anni del cedente in caso di passaggio di proprietà. Questo criterio è ancora più delicato perché valorizza il rapporto storico con lo specifico posteggio. È comprensibile che l’esperienza maturata su quel luogo possa avere rilievo, ma è altrettanto evidente che essa favorisce chi già era presente. La linea di confine tra valorizzazione dell’esperienza e conservazione della rendita è sottile. Il Comune deve applicare il criterio come dato oggettivo e non come meccanismo di blindatura del pregresso.
Il quarto criterio attribuisce 5 punti alle microimprese con organico inferiore a 10 unità e volume d’affari annuo non superiore a 2 milioni di euro. Qui emerge una finalità pro-competitiva e di riequilibrio in favore degli operatori minori. Il criterio è utile, ma richiede controlli. Non basta l’autodichiarazione priva di riscontri. Occorre definire documentazione, annualità di riferimento, parametri dimensionali, eventuali collegamenti societari e modalità di verifica. Se la microimpresa è criterio premiale, deve essere microimpresa sul serio, non per abile geometria dichiarativa.
Il quinto criterio riserva fino a 5 punti ai venditori precari o “spuntisti”, calcolati in base alle giornate di presenza effettivamente maturate in quel determinato spazio. Il criterio riconosce la posizione di chi ha operato in modo non stabile, ma continuativo, nel sistema locale dei posteggi. Anche qui il tema è documentale: le giornate devono essere registrate, verificabili, riferite allo spazio specifico, non ricostruite con memoria orale o registri incompleti. Se lo spuntista deve essere valorizzato, il Comune deve avere un sistema affidabile di rilevazione delle presenze. Altrimenti il punteggio diventa opinabile.
Il sesto criterio assegna fino a 8 punti alla proposta commerciale di merci tipiche, locali o di pregio, finalizzata a elevare il livello qualitativo dell’area mercatale o dell’evento. Qui si apre uno degli spazi di discrezionalità più insidiosi. Le linee guida lasciano ai Comuni il compito di definire le tipologie di merci tipiche. Bene. Ma questo significa che il Comune deve farlo prima, in modo chiaro, regolamentare e non arbitrario. Non si può decidere in commissione cosa sia “tipico”, cosa sia “locale” o cosa sia “di pregio” sulla base della sensibilità gastronomica del momento. Serve una definizione preventiva, oggettiva, verificabile e coerente con il territorio.
Il settimo criterio attribuisce 7 punti all’impegno formale a offrire il recapito a domicilio della spesa, misura finalizzata ad agevolare clienti con difficoltà motorie. È un criterio di servizio, socialmente apprezzabile, ma deve essere disciplinato con concretezza: area di consegna, modalità di richiesta, giorni e orari, eventuali costi, categorie beneficiarie, strumenti di prenotazione, verifica dell’effettiva erogazione. Diversamente, anche questo criterio rischia di diventare una promessa graziosa da bando, dimenticata il giorno dopo l’assegnazione.
L’ottavo criterio attribuisce 2 punti per soluzioni o progetti tecnologicamente innovativi presentati dai candidati. Anche qui la genericità è evidente. Che cosa significa innovativo? Pagamento elettronico? Prenotazione online? Tracciabilità dei prodotti? App di consegna? Sistemi di riduzione degli sprechi? Comunicazione digitale con l’utenza? Monitoraggio delle presenze? Il Comune deve decidere e scrivere. Due punti sembrano pochi, ma la genericità di un criterio è sempre pericolosa, anche quando il suo peso è limitato. La discrezionalità valutativa deve essere guidata, non abbandonata.
Il nono criterio assegna 6 punti per l’impiego di veicoli commerciali ecologici o a ridotte emissioni inquinanti. Qui il tema è più oggettivabile, ma non banale. Il bando deve definire quali veicoli rilevano, quali classi emissive, quali alimentazioni, quali documenti di prova, se rileva la proprietà o anche la disponibilità giuridica del mezzo, se l’impegno deve permanere per tutta la durata della concessione e quali controlli saranno effettuati. In mancanza, il rischio è assegnare punti sulla base di dichiarazioni ambientali vaghe, cioè l’ennesima forma di ambientalismo cartolare.
Il decimo criterio attribuisce 7 punti per attestati di frequenza a percorsi formativi professionalizzanti o per la comprovata padronanza di lingue estere. Anche qui bisogna evitare il caos. Quali corsi? Con quale durata minima? Rilasciati da quali soggetti? In quale periodo? Pertinenti a quali competenze? Sicurezza alimentare, marketing, gestione d’impresa, lingue, digitalizzazione, sostenibilità? Quanto alle lingue estere, come si prova la padronanza? Certificazioni? Titoli? Colloquio? Autodichiarazione? Il bando deve scegliere. Se non sceglie, consegna alla fase valutativa un criterio molle, e i criteri molli sono il nutrimento preferito del contenzioso.
Infine, le amministrazioni locali potranno assegnare ulteriori 5 punti secondo criteri legati alla qualità dell’offerta o al livello di servizio fornito. È uno spazio discrezionale residuale, ma proprio per questo delicatissimo. Il Comune non può usarlo come cassetto degli avanzi, inserendo criteri generici, suggestivi o non misurabili. Deve individuare elementi coerenti con la specifica area mercatale o concessione: pulizia del posteggio, riduzione degli imballaggi, accessibilità, qualità dell’allestimento, modalità di esposizione, sostenibilità, continuità del servizio, disponibilità di strumenti elettronici di pagamento, adesione a iniziative comunali, orari integrativi, servizi all’utenza. Ma tutto deve essere predeterminato, motivato e verificabile.
La griglia dei 100 punti, dunque, non è un esercizio aritmetico. È la struttura portante della selezione. Ogni criterio deve essere tradotto in sottocriteri, documenti richiesti, modalità di attribuzione, controlli e conseguenze in fase esecutiva. La commissione o l’ufficio chiamato alla valutazione non può trovarsi davanti a concetti generici da interpretare caso per caso. In una procedura concessoria, la trasparenza non si esaurisce nella pubblicazione del bando. Vive nella prevedibilità del punteggio.
Il percorso attuativo dei Comuni è altrettanto importante. Le linee guida indicano alcune attività essenziali: monitoraggio delle aree disponibili per mercati, fiere, chioschi e posteggi isolati; avvio della fase di recepimento previa intesa con le associazioni di categoria; modifica dei regolamenti comunali di settore con deliberazione del Consiglio comunale; indizione dei bandi; rilascio delle concessioni.
Questa sequenza deve essere rispettata. Prima si mappa, poi si regola, poi si bandisce, poi si assegna. Non il contrario. Bandire senza avere aggiornato il regolamento comunale significa costruire la selezione su basi fragili. Bandire senza avere svolto il monitoraggio delle aree significa mettere a gara oggetti non perfettamente definiti. Bandire senza confronto con le associazioni di categoria significa rinunciare a un passaggio utile di emersione delle criticità operative. Bandire con criteri generici significa spostare il problema dalla fase regolamentare alla fase contenziosa. E poi, naturalmente, ci si lamenta dei ricorsi.
Il Consiglio comunale dovrà intervenire sui regolamenti di settore. Non si tratta di una formalità. Il regolamento deve recepire i nuovi criteri, disciplinare le procedure, definire le modalità di pubblicazione, i termini, la documentazione, le verifiche, le cause di decadenza, gli obblighi del concessionario, i controlli, la gestione dei subentri, il rapporto con mercati e fiere, le modalità di aggiornamento delle graduatorie, le condizioni di utilizzo del posteggio e gli effetti dell’inadempimento degli impegni premiati. Se il bando assegna punti per consegna a domicilio, veicoli ecologici o mantenimento occupazionale, il regolamento deve prevedere come quegli impegni saranno controllati durante la concessione. Altrimenti il punteggio resta una dichiarazione iniziale priva di presidio.
Il SUAP diventa il centro operativo di questo processo. Ma non può essere lasciato solo. Servono dati dell’ufficio commercio, verifiche della polizia locale, informazioni urbanistiche, valutazioni sulla sicurezza delle aree, raccordo con tributi e patrimonio, supporto legale per la costruzione dei bandi, confronto con le associazioni, gestione informatica delle domande. Chi pensa che il SUAP possa risolvere tutto con una piattaforma e un modello standard non ha compreso la natura della riforma. Qui non si tratta solo di ricevere pratiche, ma di governare una procedura concessoria competitiva su beni pubblici economicamente rilevanti.
La chiave per evitare errori è la motivazione preventiva. Ogni scelta comunale deve essere giustificata rispetto al contesto locale: quali posteggi vengono messi a bando, perché, con quale durata, con quali criteri, con quali definizioni di merci tipiche, con quali progetti tecnologici, con quali standard di servizio, con quali modalità di controllo. La discrezionalità non è il potere di scrivere qualunque cosa; è il potere di scegliere in modo ragionevole, proporzionato e verificabile. Se le linee guida lasciano spazi aperti, quei vuoti non devono essere riempiti con aggettivi. Devono essere riempiti con istruttoria.
La conclusione è netta. La riforma del commercio su aree pubbliche porta uniformità, ma chiede competenza amministrativa. I Comuni dovranno recepire le linee guida, aggiornare i regolamenti, censire le aree, costruire bandi chiari, attribuire punteggi secondo criteri predeterminati e controllare l’esecuzione degli impegni assunti dagli operatori. Non è sufficiente copiare la griglia dei 100 punti e allegarla a un avviso. Serve un lavoro tecnico serio.
La regola finale, detta senza particolare pazienza, è questa: i posteggi pubblici non si assegnano con bandi scritti a sentimento. Le linee guida danno una cornice, ma i Comuni devono trasformarla in disciplina locale coerente, controllabile e resistente. Chi procederà con fretta, criteri vaghi, regolamenti non aggiornati e istruttorie approssimative non avrà semplificato nulla. Avrà solo rinviato il problema al primo ricorso, al primo accesso agli atti o al primo controllo. E, a quel punto, scoprire che la concessione su area pubblica non era una pratica minore sarà un po’ tardi.
