Il sottile e spesso sfumato confine tra trasparenza e segreto istruttorio.
Di Michele Mavino
La sentenza del TAR Lazio – Sezione staccata di Latina, Sez. II, n. 857 del 14 luglio 2026 offre un chiarimento operativo per i Comandi di Polizia Locale sul delicato confine tra diritto di accesso alla documentazione amministrativa e segretezza degli atti riconducibili all’attività di polizia giudiziaria.
La vicenda nasce dalla richiesta presentata da una consigliera comunale che intendeva ottenere l’ostensione di una segnalazione effettuata nei suoi confronti, corredata anche da un video, pervenuta alla Polizia Locale e successivamente trasmessa alla Procura della Repubblica. La richiesta era stata formulata richiamando sia la disciplina generale dell’accesso documentale prevista dalla legge n. 241/1990, sia il più ampio diritto di accesso riconosciuto ai consiglieri comunali dall’art. 43 del d.lgs. n. 267/2000. La Polizia Locale aveva tuttavia respinto l’istanza, evidenziando che la documentazione era stata depositata presso la Procura.
Il TAR ritiene legittimo il diniego e lo fa partendo dalla natura dell’attività concretamente svolta dalla Polizia Locale. Secondo il Collegio, infatti, non ci si trovava di fronte a documenti formati nell’ambito di un procedimento amministrativo né ad atti amministrativi che, solo incidentalmente, avessero fatto emergere fatti penalmente rilevanti. La segnalazione descriveva invece direttamente una condotta potenzialmente costituente reato ed era stata presentata ad un ufficio, quello della Polizia Locale, appartenente al novero degli organi di polizia giudiziaria, che aveva conseguentemente provveduto alla sua trasmissione all’autorità requirente. L’attività svolta assume pertanto, secondo il TAR, natura oggettivamente e soggettivamente non amministrativa, collocandosi nell’ambito dell’attività di polizia giudiziaria.
Da questa qualificazione discende la conseguenza dell’applicazione l’art. 24, comma 1, lett. a), della legge n. 241/1990, che esclude l’accesso nei casi di segreto o di divieto di divulgazione previsti dall’ordinamento. In particolare, gli atti trattati dalla Polizia Locale nella veste di polizia giudiziaria sono assoggettati alla disciplina dell’art. 329 c.p.p. e, quindi, al regime del segreto investigativo nei limiti e secondo le scansioni temporali stabilite dalla normativa processuale penale.
La sentenza ha però il pregio di evitare una generalizzazione che, nella pratica, potrebbe risultare pericolosa. Non tutto ciò che viene trasmesso alla Procura diventa automaticamente sottratto all’accesso amministrativo. Il TAR richiama infatti l’orientamento secondo cui occorre distinguere la natura originaria dell’attività da cui il documento deriva. In sostanza possono individuarsi tre situazioni differenti.
- gli atti compiuti su delega dell’autorità giudiziaria, che non sono ostensibili;
- gli atti costituenti notitia criminis formati dagli organi comunali nell’esercizio delle specifiche funzioni di polizia giudiziaria, anch’essi sottratti all’accesso;
- infine, gli atti di accertamento compiuti nell’esercizio delle ordinarie funzioni amministrative che abbiano successivamente determinato anche una denuncia all’autorità giudiziaria, per i quali la mera trasmissione alla Procura non determina automaticamente l’esclusione dall’accesso.
È una distinzione di notevole importanza. Si pensi, ad esempio, ad un procedimento amministrativo in materia edilizia, commerciale o ambientale dal quale emergano successivamente profili penalmente rilevanti. La circostanza che gli atti vengano inviati alla Procura non è, da sola, sufficiente per trasformare tutta la documentazione amministrativa preesistente in documentazione coperta dal segreto investigativo. Diversa è invece la situazione degli atti propriamente formati o acquisiti nell’esercizio delle funzioni di polizia giudiziaria.
Molto chiaro, sotto questo profilo, è il richiamo operato dal TAR alla giurisprudenza più recente secondo cui relazioni e annotazioni redatte dagli operatori nella veste di agenti o ufficiali di polizia giudiziaria e trasmesse all’autorità giudiziaria ai sensi dell’art. 347 c.p.p. rientrano nella disciplina propria della notitia criminis; per l’eventuale ostensione occorre quindi rivolgersi all’ufficio del Pubblico Ministero secondo gli strumenti previsti dal codice di procedura penale.
Interessante è anche la circostanza che la richiedente aveva invocato anche la propria qualità di consigliere comunale. Come noto, l’art. 43, comma 2, del TUEL attribuisce ai consiglieri un diritto di informazione particolarmente ampio, funzionale all’esercizio del mandato. Ma anche questo diritto incontra un limite quando la legge impone uno specifico vincolo di segretezza. Il TAR richiama sul punto il Consiglio di Stato, secondo cui le disposizioni dell’art. 329 c.p.p. non possono essere superate attraverso l’art. 43 TUEL. Il dovere di segreto gravante sul consigliere riguarda infatti le informazioni alle quali egli abbia legittimamente titolo ad accedere, non può invece trasformarsi nello strumento per ottenere documenti che l’ordinamento sottrae a monte alla conoscibilità. Il diritto del consigliere, per quanto ampio e non subordinato alla dimostrazione di un interesse personale, rimane comunque strumentale all’esercizio del mandato elettivo. Non può pertanto essere utilizzato come surrogato dell’accesso difensivo per ottenere documenti destinati esclusivamente alla tutela di un interesse personale.
Quando la documentazione appartiene ormai alla sfera processualpenalistica, la pretesa conoscitiva non deve essere esercitata attraverso la legge n. 241/1990 o il TUEL, ma mediante gli strumenti messi a disposizione dal codice di procedura penale. Il TAR richiama, a titolo esemplificativo, la possibilità di rivolgersi alla competente Procura anche attraverso l’istanza prevista dall’art. 335 c.p.p. per verificare l’eventuale esistenza di iscrizioni relative a procedimenti penali.
La sentenza contiene infine un secondo principio utile nella gestione delle istanze di accesso. La ricorrente aveva richiesto anche la documentazione relativa alle attività amministrative di ricezione, protocollazione e trasmissione dell’esposto. Il Comune aveva però dichiarato di non aver svolto alcuna ulteriore attività amministrativa, essendosi la Polizia Locale limitata alla trasmissione dell’esposto all’autorità requirente. Il TAR ribadisce sul punto un principio consolidato: il diritto di accesso presuppone l’esistenza e la disponibilità materiale del documento. Se l’Amministrazione dichiara, assumendosene la responsabilità, che un determinato documento non esiste o non è nella propria disponibilità, il giudice non può impartire un ordine di esibizione avente ad oggetto qualcosa che non esiste, non è disponibile o non è mai stato formato.
