La sostenibilità non si indossa solo in capitolato.
Di Luca Leccisotti
Nel mondo degli appalti pubblici c’è una scena che meriterebbe una rappresentazione teatrale stabile: la stazione appaltante proclama, con tono istituzionale e sguardo rivolto al futuro, di voler acquistare beni sostenibili, conformi ai criteri ambientali minimi, rispettosi dell’ambiente, coerenti con la transizione ecologica e magari anche capaci di redimere moralmente il guardaroba pubblico. Poi, quando si passa dal manifesto alla gara, dalla sostenibilità dichiarata al tessuto effettivamente fornito, dalla clausola verde alla giacca indossata dall’operatore di Polizia Locale sotto il sole di agosto, iniziano le nebbie: i CAM vanno dimostrati in offerta o in esecuzione? Sono requisiti minimi o criteri premianti? Basta l’impegno dell’operatore economico o servono schede tecniche, certificazioni, etichette ambientali, prove sulla composizione dei materiali, tracciabilità dei capi, dichiarazioni del produttore e controlli sul lotto consegnato?
La questione è tutt’altro che decorativa, soprattutto quando l’appalto riguarda la fornitura di vestiario per gli operatori della Polizia Locale. Qui non si acquistano semplicemente camicie, pantaloni, giubbotti, impermeabili, berretti, calzature, cinturoni, accessori e capi tecnici. Si acquistano dotazioni funzionali all’identità istituzionale del Corpo, alla riconoscibilità esterna dell’operatore, alla sicurezza del servizio, al decoro dell’amministrazione, alla resistenza dei materiali, all’ergonomia nell’uso quotidiano, alla conformità alle prescrizioni regionali o regolamentari sulle uniformi e, naturalmente, agli obblighi ambientali previsti dalla disciplina sugli acquisti pubblici.
In questo settore, i CAM non possono essere trattati come il distintivo ambientale da appuntare sulla determina di affidamento. Non basta scrivere nel capitolato che “i prodotti dovranno rispettare i criteri ambientali minimi” e poi sperare che il fornitore, mosso da improvvisa vocazione ecologica, consegni capi conformi, documentati, tracciabili e verificabili. Una gara per divise della Polizia Locale richiede una progettazione molto più seria, perché il vestiario è un bene fisico, seriale, composto da materiali diversi, soggetto a usura, lavaggi, stagionalità, taglie, sostituzioni, varianti di modello, forniture successive, campionature e controlli di conformità.
Il primo snodo giuridico è distinguere la funzione che la lex specialis assegna al CAM. Se una determinata prescrizione ambientale è posta come elemento essenziale della fornitura, l’operatore deve assumere un impegno chiaro, vincolante e non equivoco al rispetto di quella prescrizione. La verifica concreta può avvenire anche in fase esecutiva, quando il fornitore presenta i campioni, consegna i capi, produce le schede tecniche definitive, rende disponibili le certificazioni o dimostra la conformità dei materiali effettivamente utilizzati. Se invece la caratteristica ambientale è configurata come criterio premiale, la verifica deve avvenire in sede di offerta, perché serve ad attribuire punteggio. Il premio non può essere assegnato sulla fiducia, salvo voler trasformare la gara in una sfilata di buone intenzioni ecologiche.
Questa distinzione è stata valorizzata dalla giurisprudenza amministrativa, che ha chiarito come il rispetto dei CAM vada verificato in fase esecutiva quando essi siano elementi essenziali dell’offerta, mentre debba essere accertato già nella fase di presentazione dell’offerta quando siano previsti come elementi premiali. Il principio va calato con precisione negli appalti di vestiario per la Polizia Locale, perché proprio in questo ambito la confusione tra requisito minimo e miglioramento premiale può generare effetti distorsivi.
Si immagini una gara per la fornitura di uniformi operative e di rappresentanza. Il capitolato richiede capi conformi ai CAM applicabili ai prodotti tessili, con determinate percentuali di fibre riciclate, limiti sulle sostanze pericolose, requisiti di durabilità, indicazioni sulla manutenzione, criteri di tracciabilità della filiera o prescrizioni sulla riduzione dell’impatto ambientale degli imballaggi. Se tali elementi sono assunti come requisiti minimi della fornitura, l’offerta deve contenere almeno l’impegno dell’operatore a fornire capi conformi, con indicazione coerente delle modalità di dimostrazione e dei documenti da produrre. La stazione appaltante potrà poi verificare in esecuzione la conformità effettiva dei capi consegnati, anche mediante schede tecniche, certificazioni ambientali, rapporti di prova, dichiarazioni del fabbricante, etichettature e controlli a campione.
Diverso è il caso in cui la stazione appaltante decida di premiare, oltre al rispetto dei CAM minimi, soluzioni ambientali migliorative: maggiore percentuale di materiale riciclato, più elevata durabilità certificata, minore impatto del ciclo di produzione, imballaggi riutilizzabili, sistema di ritiro e recupero delle divise dismesse, filiera più tracciabile, utilizzo di certificazioni ambientali ulteriori, disponibilità di capi riparabili o modulari. In questo caso la caratteristica non può essere rinviata genericamente alla fase esecutiva, perché incide sulla graduatoria. Se attribuisce punteggio, deve essere verificabile al momento della valutazione dell’offerta. Il concorrente non può prendere punti promettendo che forse, un giorno, al momento della consegna, produrrà una giacca più verde del prato comunale dopo la pioggia.
La distinzione tra CAM essenziali e CAM premiali è il punto che il RUP deve presidiare nella progettazione della gara. In un appalto di vestiario per la Polizia Locale, il capitolato non può essere un catalogo di desideri. Deve indicare con esattezza quali caratteristiche sono minime e inderogabili, quali sono oggetto di valutazione qualitativa e quali documenti devono essere prodotti in ciascuna fase. Se il CAM è minimo, occorre stabilire l’impegno richiesto in offerta e la documentazione da presentare in esecuzione. Se il CAM è premiale, occorre stabilire i mezzi di prova da produrre subito, perché la commissione deve attribuire il punteggio sulla base di elementi attuali, non di aspirazioni future.
L’errore più grave è scrivere clausole ambigue. Ad esempio: “saranno premiati i capi conformi ai CAM”. Formula apparentemente innocua, ma giuridicamente infelice. I CAM minimi non si premiano: si rispettano. Se sono obbligatori, costituiscono la base della fornitura. Il premio può riguardare livelli ulteriori, migliorativi e misurabili rispetto alla soglia minima. Premiare ciò che è già dovuto significa regalare punteggio per avere promesso di rispettare la legge di gara. Una forma di generosità amministrativa che può forse rallegrare l’operatore economico, ma non la par condicio.
Altro errore frequente è pretendere in offerta la dimostrazione completa di ogni elemento CAM anche quando la fornitura richiede campionature successive, personalizzazioni, adeguamento alle taglie del personale, cuciture identificative, stemmi, bande, accessori, materiali tecnici e produzione post-aggiudicazione. In questi casi, se il CAM è requisito essenziale e non premiale, può essere ragionevole acquisire in offerta l’impegno vincolante e rinviare la verifica materiale alla fase esecutiva, a condizione che il contratto preveda strumenti di controllo effettivi. La verifica successiva, però, non deve diventare il cimitero delle prescrizioni ambientali. Rinviare non significa dimenticare.
La fase esecutiva, negli appalti di vestiario, è il vero banco di prova. È lì che si vede se il capitolato era serio o soltanto ben profumato di sostenibilità. L’operatore consegna i capi, propone eventuali sostituzioni, trasmette certificazioni, presenta campioni, produce schede tecniche, documenta materiali e filiere. Il direttore dell’esecuzione o il responsabile del controllo della fornitura deve verificare che ciò che arriva nei magazzini comunali corrisponda a ciò che è stato promesso e contrattualizzato. Non basta contare le scatole, dividere le taglie e controllare che il colore sia simile a quello previsto dal regolamento comunale o regionale. Bisogna verificare anche la conformità ambientale, perché il CAM essenziale è obbligo contrattuale, non poesia verde da allegare alla gara.
In concreto, il contratto dovrebbe prevedere che, prima della produzione massiva o della consegna definitiva, l’operatore presenti campioni rappresentativi dei capi principali: giacca, pantalone, camicia, polo, giubbotto, impermeabile, gilet operativo, calzature, copricapo e accessori rilevanti. Per ciascun capo dovrebbero essere acquisiti scheda tecnica, composizione dei materiali, indicazione del produttore, eventuali certificazioni ambientali, dichiarazioni di conformità ai CAM, istruzioni di lavaggio e manutenzione, documentazione sugli imballaggi e, ove richiesto, evidenze sulla provenienza dei materiali o sulla presenza di fibre riciclate. Se il capitolato ha previsto una particolare caratteristica come premiale, la verifica esecutiva deve confermare la corrispondenza tra quanto valutato in gara e quanto effettivamente fornito.
Il sistema delle penali deve essere coerente. Se l’appaltatore consegna divise non conformi ai CAM essenziali, non basta una telefonata cordiale con invito a “sistemare appena possibile”. Occorre attivare gli strumenti contrattuali: contestazione, sospensione dell’accettazione, richiesta di sostituzione dei capi, applicazione di penali, eventuale escussione della garanzia e, nei casi più gravi o reiterati, risoluzione. La sostenibilità senza sanzione è una raccomandazione morale, non una clausola contrattuale. E le divise della Polizia Locale non si comprano con raccomandazioni morali, ma con contratti pubblici eseguibili e controllabili.
La commissione giudicatrice, se la gara è aggiudicata con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, deve evitare di attribuire punteggi ambientali sulla base di dichiarazioni generiche. Se il concorrente offre un sistema di ritiro e riciclo delle divise dismesse, deve spiegare come funziona, con quali soggetti, con quali tempi, con quale tracciabilità e con quale documentazione finale. Se offre capi con maggiore contenuto di materiale riciclato, deve dimostrarlo con elementi verificabili. Se promette imballaggi ridotti o riutilizzabili, deve descrivere il modello logistico. Se propone una maggiore durabilità, deve fornire dati tecnici, prove o certificazioni. Il punteggio ambientale non può diventare un concorso letterario sul tema “come immagino la divisa sostenibile”.
Il principio di par condicio impone rigore proprio su questo punto. Se un operatore riceve punteggio per una caratteristica ambientale che un altro concorrente non ha offerto, la stazione appaltante deve essere in grado di dimostrare che quella caratteristica esisteva, era documentata e poteva essere valutata già in gara. Diversamente, il punteggio diventa una cambiale in bianco. E nelle gare pubbliche le cambiali in bianco, soprattutto quelle verdi, hanno una sgradevole tendenza a finire davanti al giudice amministrativo.
Occorre poi considerare la specificità della Polizia Locale. La divisa non è un indumento qualsiasi. È dotazione di servizio, segno di riconoscibilità istituzionale, presidio di sicurezza e strumento operativo. La ricerca della sostenibilità non può compromettere resistenza, visibilità, vestibilità, compatibilità con dispositivi accessori, impermeabilità, traspirabilità, protezione termica, tenuta dei colori, lavabilità, durabilità e decoro. Il CAM non deve essere usato per acquistare divise ambientalmente commoventi ma inutilizzabili dopo tre turni esterni. La sostenibilità, se è seria, convive con la funzionalità. Se non convive, non è procurement verde: è estetica normativa.
Il RUP deve quindi bilanciare CAM, specifiche tecniche e fabbisogno operativo del Corpo. Per gli operatori impiegati su strada servono capi resistenti, sicuri, idonei alle condizioni climatiche e compatibili con l’uso quotidiano. Per i servizi di rappresentanza servono uniformi conformi al decoro istituzionale. Per i servizi motociclistici o specialistici possono servire dotazioni tecniche ulteriori. Ogni prescrizione ambientale deve essere innestata dentro questo quadro, senza sacrificare le esigenze funzionali. Ma anche senza usarle come scusa per non applicare i CAM. Il vecchio argomento del “qui è tutto urgente, tutto speciale, tutto diverso” è spesso solo il modo più elegante per non progettare correttamente la gara.
La determina a contrarre e il capitolato dovrebbero quindi chiarire il percorso logico. Primo: individuazione del fabbisogno del Corpo di Polizia Locale, per tipologia di capo, quantità, taglie, stagionalità e destinazione d’uso. Secondo: individuazione dei CAM applicabili alla fornitura tessile e agli eventuali accessori. Terzo: distinzione tra prescrizioni ambientali minime ed elementi migliorativi premianti. Quarto: definizione dei mezzi di prova in offerta e in esecuzione. Quinto: disciplina delle campionature, dei controlli, delle sostituzioni e delle penali. Sesto: previsione del raccordo tra valutazione tecnica e verifica di conformità finale. È una sequenza banale solo per chi preferisce il capitolato copia e incolla.
Il direttore dell’esecuzione, o il soggetto incaricato della verifica della fornitura, deve essere messo nelle condizioni di controllare. Se il capitolato non indica quali documenti acquisire, quali caratteristiche verificare, quali campioni confrontare e quali conseguenze applicare, la fase esecutiva diventa una cerimonia di accettazione delle scatole. Il Comune riceve i capi, li distribuisce agli operatori, tutti indossano la nuova uniforme e nessuno sa realmente se i CAM siano stati rispettati. Un risultato perfetto per chi ama la sostenibilità fotografica: molto bella nella determina, invisibile nel magazzino.
Anche gli operatori economici devono essere responsabilizzati. Chi partecipa a una gara di vestiario per la Polizia Locale deve sapere che l’impegno al rispetto dei CAM non è una formula di stile. È un obbligo contrattuale. Se offre caratteristiche premianti, deve provarle. Se assume obblighi minimi, deve rispettarli nella fornitura. Se cambia produttore, materiale, modello o componente, deve dimostrare che la conformità resta integra. Non può consegnare capi diversi sostenendo che siano “equivalenti” in modo generico. L’equivalenza, ove ammissibile, deve essere tecnica, documentata e compatibile con il rispetto dei CAM e delle specifiche uniformologiche.
Il tema delle sostituzioni è particolarmente sensibile. Nelle forniture di divise capita che alcuni capi non siano disponibili, che un produttore cambi linea, che un tessuto venga sostituito, che una certificazione riguardi una versione precedente, che il campione sia diverso dal lotto consegnato. Il contratto deve disciplinare questi casi. Ogni sostituzione deve essere autorizzata e documentata. La stazione appaltante deve verificare che il capo sostitutivo mantenga caratteristiche tecniche, estetiche, funzionali e ambientali almeno equivalenti. Altrimenti l’appalto si trasforma in una passerella di capi alternativi, tutti vagamente simili, tutti formalmente giustificati, nessuno realmente controllato.
In un appalto per divise della Polizia Locale, anche la tracciabilità delle consegne ha un valore giuridico. Occorre sapere quali capi sono stati consegnati, a quale lotto appartengono, quali certificazioni li accompagnano, quali operatori li hanno ricevuti, quali sostituzioni sono state effettuate e quali non conformità sono state contestate. La gestione del magazzino non è estranea alla corretta esecuzione del contratto. Se la conformità CAM viene verificata in fase esecutiva, la documentazione di consegna diventa parte del fascicolo contrattuale.
Il rischio contenzioso si colloca su due momenti. In gara, il concorrente può contestare l’attribuzione di punteggi premiali ambientali non adeguatamente provati. In esecuzione, l’amministrazione può trovarsi davanti a inadempimenti del fornitore rispetto ai CAM essenziali. Se la lex specialis è scritta male, il contenzioso nasce già programmato. Se invece gli atti distinguono chiaramente tra requisiti minimi, criteri premianti, mezzi di prova e controlli esecutivi, la stazione appaltante può difendere la procedura e governare il contratto.
Il principio del risultato, in questa materia, non coincide con il comprare divise in fretta. Il risultato è fornire agli operatori della Polizia Locale capi conformi, funzionali, durevoli, sicuri e ambientalmente coerenti con la normativa. Il risultato non è avere scatoloni consegnati entro il termine, ma uniformi effettivamente utilizzabili e conformi al contratto. Se i CAM sono stati previsti come obblighi essenziali, il risultato si misura anche nella fase esecutiva. Se sono stati previsti come criteri premianti, il risultato si misura anche nella serietà della valutazione tecnica. In entrambi i casi, il copia e incolla non basta.
Il principio di fiducia, poi, non autorizza il RUP a credere al fornitore come si crede a un sarto particolarmente simpatico. La fiducia nel Codice è responsabilità amministrativa, non credulità istituzionale. Significa che il RUP può costruire una procedura proporzionata, evitare espulsioni inutili, collocare correttamente le verifiche tra offerta ed esecuzione, ma deve anche predisporre controlli reali. La fiducia senza controllo produce solo una cosa: divise forse verdi sulla carta e molto meno verdi nei fatti.
La lezione operativa è dunque molto chiara. Nei capitolati per il vestiario della Polizia Locale, i CAM devono essere qualificati, non semplicemente citati. I CAM essenziali richiedono un impegno vincolante in offerta e una verifica effettiva in esecuzione. I CAM premiali richiedono prova già in gara, perché incidono sul punteggio. Le campionature devono essere disciplinate. Le certificazioni devono essere richieste con precisione. Le sostituzioni devono essere controllate. Le penali devono essere applicabili. La verifica di conformità deve riguardare anche le caratteristiche ambientali, non solo il numero dei pantaloni e la tonalità del blu.
In conclusione, una gara per divise della Polizia Locale non può essere progettata come un normale ordine di abbigliamento con spruzzata ecologica finale. È un appalto tecnico, funzionale e identitario, nel quale sostenibilità, sicurezza, decoro, durabilità e conformità regolamentare devono convivere dentro una lex specialis chiara. I CAM non sono un ornamento verde della procedura. Sono prescrizioni da progettare, valutare e controllare.
La sostenibilità delle divise non si misura dalla bellezza della clausola ambientale, ma dalla conformità reale dei capi consegnati. Se il CAM dà punteggio, va provato prima. Se il CAM è obbligo essenziale, va assunto in offerta e verificato dopo. Se non si controlla mai, non è sostenibilità: è sartoria amministrativa immaginaria. E la Polizia Locale, francamente, ha bisogno di divise conformi, resistenti e verificabili, non di capitolati vestiti bene solo sulla carta.
