Quando una risposta, anche laconica, impedisce il ricorso contro il silenzio.
Di Michele Mavino
Con la sentenza n. 4278 del 27 maggio 2026, la VI Sezione del Consiglio di Stato cerca di fare chiarezza su quando può davvero parlarsi di silenzio della Pubblica Amministrazione e quando, invece, una risposta, anche sintetica e non formalmente qualificata come provvedimento di rigetto, deve essere considerata un diniego.
La vicenda trae origine dall’autorizzazione per la realizzazione di una stazione radio base. Il procedimento si era concluso attraverso il meccanismo dell’autorizzazione tacita previsto dall’art. 44 del Codice delle comunicazioni elettroniche. Roma Capitale aveva infatti attestato l’avvenuta formazione del titolo per decorrenza dei termini, rilevando che alcune amministrazioni coinvolte non avevano espresso il proprio parere. Successivamente, una cittadina aveva chiesto all’Amministrazione di dichiarare la decadenza dell’autorizzazione, sostenendo che non fossero stati rispettati i termini per l’esecuzione delle opere. Di fronte alla risposta ricevuta da Roma Capitale, la questione è arrivata davanti al giudice amministrativo.
Il TAR aveva ritenuto sussistente un’ipotesi di silenzio-inadempimento e aveva quindi condannato Roma Capitale a pronunciarsi espressamente sull’istanza di decadenza, previa adeguata istruttoria e mediante una decisione motivata. Il Consiglio di Stato arriva invece alla conclusione opposta.
La sentenza offre innanzitutto l’occasione per ricordare che l’inerzia amministrativa può assumere significati giuridici profondamente differenti. Il silenzio-assenso costituisce una vera e propria fattispecie legale di formazione tacita di un provvedimento favorevole. In questi casi è la legge ad attribuire al decorso del termine un determinato effetto giuridico e l’assenza di una risposta espressa non costituisce semplicemente un’inadempienza, ma produce l’effetto equivalente all’accoglimento dell’istanza.
Analoga, ma opposta, è la logica del silenzio-diniego o silenzio-rigetto. Anche in questo caso è il legislatore ad attribuire espressamente all’inerzia dell’Amministrazione il valore di provvedimento negativo. Si tratta, tuttavia, di fattispecie tipiche, che non possono essere costruite dall’interprete ogni volta che l’Amministrazione non risponde.
Diverso è invece il silenzio-inadempimento. Qui il decorso del tempo non produce né un provvedimento favorevole né un provvedimento negativo. L’Amministrazione rimane semplicemente inerte nonostante l’esistenza di uno specifico obbligo giuridico di pronunciarsi. Ed è proprio quest’ultimo il presupposto dell’azione prevista dagli artt. 31 e 117 del Codice del processo amministrativo.
Il Consiglio di Stato richiama sul punto il principio secondo cui il silenzio-inadempimento presuppone che il privato abbia richiesto l’adozione di un provvedimento e che l’Amministrazione, pur essendo titolare di uno specifico obbligo giuridico di provvedere, abbia omesso di farlo entro il termine previsto. Non basta, dunque, una generica sollecitazione all’esercizio del potere pubblico, ma deve esistere un vero obbligo di concludere il procedimento attraverso l’adozione di un provvedimento esplicito. Roma Capitale aveva effettivamente inviato una nota in risposta alla domanda di declaratoria di decadenza. In essa l’Amministrazione contestava alcuni elementi indicati dall’istante, ricostruiva le date rilevanti per la formazione del titolo, ricordava che l’autorizzazione prescriveva l’esecuzione delle opere entro dodici mesi e dava conto delle date di inizio e fine lavori. La nota, però, non conteneva una formula sacramentale del tipo “l’istanza è respinta”.
Per il Consiglio di Stato questo non è decisivo. Ciò che conta è il contenuto sostanziale dell’atto, non la sua veste formale. La nota aveva espressamente per oggetto il “Riscontro alla domanda di declaratoria di decadenza” e, per oggetto, date e contenuto, costituiva oggettivamente una risposta alla richiesta presentata dall’interessata. Certo, la risposta poteva apparire stringata e laconica, ma una risposta vi era stata e questa poteva essere qualificata come diniego implicito. Conseguentemente non poteva più parlarsi di silenzio dell’Amministrazione. Il Consiglio di Stato non afferma che il decorso del termine abbia trasformato il silenzio in rigetto. Afferma qualcosa di diverso, e cioè che il silenzio non si è proprio formato, perché l’Amministrazione aveva risposto.
Altro aspetto degno di riflessione della decisione riguarda l’esistenza stessa dell’obbligo di pronunciarsi sull’istanza del privato. Il Consiglio di Stato precisa, sia pure incidentalmente, che nel caso concreto non risultava neppure dimostrata in maniera puntuale l’esistenza di un ulteriore obbligo dell’Amministrazione di provvedere sull’istanza presentata dall’interessata. Non ogni istanza, esposto, diffida o sollecito presentato da un cittadino genera automaticamente un procedimento amministrativo e, conseguentemente, un obbligo di adottare un provvedimento espresso. Perché possa configurarsi il silenzio-inadempimento occorre verificare preliminarmente se l’ordinamento attribuisca effettivamente all’Amministrazione uno specifico obbligo di esercitare una funzione pubblica mediante l’adozione di un provvedimento tipizzato. Soltanto una volta accertato tale presupposto può porsi il problema dell’eventuale inerzia illegittima della P.A.
