La Corte dei conti pone un argine all’utilizzo dell’art. 110, comma 2, TUEL.
Di Emanuele Mattei
La deliberazione n. 255/2026/PAR della Sezione regionale di controllo per la Lombardia chiarisce che l’incarico extra dotazione non può essere utilizzato per coprire stabilmente funzioni ordinarie dell’ente. Gli effetti sulla programmazione del personale e sull’organizzazione degli enti locali
Sommario: 1. La questione sottoposta alla Corte dei conti. – 2. La distinzione tra art. 110, comma 1 e comma 2, TUEL. – 3. Il principio affermato dalla deliberazione n. 255/2026/PAR. – 4. Il contenuto effettivo dell’incarico come criterio decisivo. – 5. Il rapporto con il limite del 30 per cento. – 6. Gli effetti sulla programmazione del personale degli enti locali. – 7. I rischi di un utilizzo elusivo dell’art. 110, comma 2. – 8. Indicazioni operative per Comuni e Province. – 9. Considerazioni conclusive.
1. La questione sottoposta alla Corte dei conti
La deliberazione n. 255/2026/PAR della Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Lombardia, depositata il 24 luglio 2026, interviene su una questione di particolare rilevanza per gli enti locali: i limiti entro i quali è possibile ricorrere all’art. 110, comma 2, del d.lgs. n. 267/2000 (TUEL) per il conferimento di incarichi dirigenziali o di alta specializzazione a tempo determinato al di fuori della dotazione organica.
Il tema assume una rilevanza concreta soprattutto nei Comuni caratterizzati da scoperture di personale dirigenziale, riorganizzazioni delle strutture apicali e difficoltà nel reperimento di professionalità dotate delle competenze necessarie.
In tali situazioni, l’art. 110, comma 2, TUEL può apparire, prima facie, come uno strumento particolarmente flessibile: l’ente può ricorrere a una professionalità esterna e collocarla al di fuori della dotazione organica, senza dover necessariamente procedere alla copertura di un posto ordinario mediante un’assunzione a tempo indeterminato.
È proprio su questo punto che la pronuncia lombarda introduce un’importante precisazione.
La temporaneità del contratto non è, da sola, sufficiente a qualificare come straordinario l’incarico.
Ciò che rileva è anche, e soprattutto, la natura delle funzioni concretamente affidate al soggetto reclutato.
La Sezione Lombardia esclude infatti che al dirigente assunto ai sensi del comma 2 possa essere attribuita la responsabilità di uffici istituzionali ordinari, anche qualora tale responsabilità venga qualificata come accessoria o non esclusiva rispetto all’attività straordinaria per la quale l’incarico è stato conferito.
La conseguenza è significativa: l’art. 110, comma 2, non può diventare lo strumento ordinario per coprire, sia pure temporaneamente, una carenza strutturale di personale dirigenziale.
2. La distinzione tra art. 110, comma 1 e comma 2, TUEL
Per comprendere la portata della pronuncia occorre partire dalla distinzione tra le due fattispecie disciplinate dall’art. 110 TUEL.
Il comma 1 riguarda gli incarichi a contratto relativi a posti previsti nella dotazione organica.
Il comma 2, invece, consente agli enti locali, in presenza delle condizioni previste dalla norma, di stipulare contratti a tempo determinato per dirigenti e alte specializzazioni al di fuori della dotazione organica.
La differenza non è meramente formale.
Essa corrisponde a due differenti esigenze organizzative.
La prima è quella di assicurare la copertura di una posizione che appartiene stabilmente all’organizzazione dell’ente, seppure attraverso un rapporto a tempo determinato.
La seconda è, invece, quella di acquisire temporaneamente una professionalità necessaria per fronteggiare una specifica esigenza straordinaria che si colloca al di fuori del fabbisogno ordinario.
La distinzione è stata chiarita in modo particolarmente netto dalla Corte di cassazione con l’ordinanza n. 12837 del 10 maggio 2024.
Secondo la Cassazione, gli incarichi di cui al comma 1 sono funzionali alla copertura di posizioni stabili dell’organizzazione, mentre quelli di cui al comma 2, essendo collocati fuori dalla dotazione organica, presuppongono un’esigenza straordinaria e si caratterizzano per la natura specialistica, settoriale, temporanea ed eccezionale delle attività affidate.
La pronuncia del 2026 della Corte dei conti lombarda si colloca quindi nel solco di un orientamento già delineato dalla giurisprudenza di legittimità, accentuandone le conseguenze sul piano organizzativo e della finanza pubblica.
3. Il principio affermato dalla deliberazione n. 255/2026/PAR
Il principio centrale della deliberazione può essere così sintetizzato:
il dirigente assunto a tempo determinato al di fuori della dotazione organica ai sensi dell’art. 110, comma 2, TUEL non può essere utilizzato per assumere la responsabilità di uffici istituzionali ordinari dell’ente.
La Corte ritiene che una simile soluzione finirebbe per snaturare la funzione dell’istituto.
Il problema non viene meno se la responsabilità dell’ufficio ordinario viene attribuita al dirigente soltanto in via non esclusiva, oppure viene descritta come attività accessoria rispetto a un progetto straordinario.
La qualificazione formale dell’incarico, infatti, non può prevalere sulla sua concreta configurazione.
La Sezione Lombardia sottolinea la necessità di contemperare tre esigenze:
– l’efficienza organizzativa dell’ente;
– la possibilità di fronteggiare esigenze straordinarie attraverso strumenti di reclutamento flessibili;
– il rigoroso rispetto dei vincoli in materia di personale e finanza pubblica.
Nessuna di queste esigenze, tuttavia, può giustificare l’utilizzo dell’art. 110, comma 2, per soddisfare un fabbisogno che, nella sostanza, è ordinario.
La pronuncia, pertanto, sposta il baricentro dell’analisi dalla forma dell’incarico alla sua sostanza organizzativa.
4. Il contenuto effettivo dell’incarico come criterio decisivo
È probabilmente questo l’aspetto più rilevante della deliberazione.
Non è sufficiente che l’amministrazione denomini l’incarico come “progetto speciale”, “funzione straordinaria” o “attività di supporto” per poter ricorrere al comma 2.
Occorre verificare quali siano, concretamente, le attività affidate.
Se il dirigente:
1. dirige stabilmente un settore dell’ente;
2. assume la responsabilità di un servizio ordinario;
3. esercita le competenze gestionali normalmente attribuite a una struttura dirigenziale;
4. coordina stabilmente personale dell’ente;
5. adotta gli atti gestionali propri della struttura;
6. svolge funzioni che l’organizzazione ordinaria dell’amministrazione richiede in modo permanente;
diventa difficile sostenere che ci si trovi di fronte a una vera esigenza extra ordinem.
La Corte sembra quindi proporre una sorta di test sostanziale.
Non è decisivo chiedersi soltanto: “Il contratto è a tempo determinato?”.
Occorre chiedersi: “Quale bisogno organizzativo sta concretamente soddisfacendo l’ente?”
Se la risposta è la copertura di una struttura ordinaria vacante, il ricorso al comma 2 presenta un evidente problema di coerenza con la fattispecie legislativa.
La Cassazione aveva già evidenziato che le assunzioni ex comma 2 non hanno ad oggetto le ordinarie funzioni di direzione e gestione proprie delle posizioni dirigenziali o delle posizioni organizzative, ma attività caratterizzate da specialità, settorialità, temporaneità ed eccezionalità.
La deliberazione n. 255/2026 porta questa distinzione sul terreno della concreta organizzazione degli enti locali.
5. Il rapporto con il limite del 30 per cento
Un ulteriore profilo di particolare interesse riguarda il rapporto tra l’utilizzo dell’art. 110, comma 2, e i limiti quantitativi previsti per gli incarichi dirigenziali a tempo determinato.
La questione non è soltanto quella di verificare se l’ente disponga delle necessarie risorse finanziarie.
Il rischio evidenziato dalla Corte è più profondo: utilizzare il comma 2 per coprire funzioni ordinarie potrebbe consentire, nella sostanza, di aggirare la disciplina prevista per la copertura delle posizioni dirigenziali stabilmente inserite nell’organizzazione dell’ente.
La convenienza economica dell’operazione non può quindi essere utilizzata come elemento sanante.
Anche qualora l’ente dimostri che il ricorso al dirigente esterno comporta un risparmio rispetto ad altre soluzioni organizzative, resta necessario verificare se la fattispecie concreta sia effettivamente riconducibile al comma 2.
Il principio è importante perché impedisce di trasformare la disciplina delle assunzioni extra dotazione in una sorta di “canale parallelo” per il reclutamento dei dirigenti destinati a ricoprire strutture ordinarie.
6. Gli effetti sulla programmazione del personale degli enti locali
La deliberazione n. 255/2026/PAR è destinata ad avere effetti significativi sulla programmazione del personale.
Il primo impatto riguarda il PIAO e la programmazione dei fabbisogni di personale.
L’ente che presenta una posizione dirigenziale ordinaria vacante non può limitarsi a rilevare la necessità di una professionalità e, successivamente, individuare nell’art. 110, comma 2, la soluzione più rapida.
Occorre prima interrogarsi sulla natura del fabbisogno.
Se la necessità è permanente, la programmazione dovrebbe rappresentarla come tale.
L’eventuale ricorso al comma 2 potrà invece essere giustificato quando l’ente dimostri l’esistenza di un bisogno realmente aggiuntivo rispetto alla propria struttura ordinaria: un progetto temporaneo, una particolare attività specialistica, un’esigenza eccezionale o un obiettivo delimitato nel tempo.
Ne deriva un possibile cambio di approccio.
L’art. 110, comma 2, non dovrebbe essere considerato principalmente come strumento di copertura di una vacanza, ma come strumento per acquisire una professionalità necessaria a fronteggiare un’esigenza che, per natura, non appartiene stabilmente all’organizzazione.
Questa distinzione assume particolare rilievo nei piccoli Comuni, nei quali la carenza di personale dirigenziale può essere strutturale e le alternative organizzative sono spesso limitate.
7. Il rischio di un utilizzo elusivo dell’art. 110, comma 2
La pronuncia assume particolare rilievo anche sotto il profilo dei controlli.
L’utilizzo del comma 2 per la direzione di strutture ordinarie può determinare almeno quattro profili di criticità.
7.1. Criticità organizzativa
L’ente finirebbe per utilizzare una figura formalmente “extra dotazione” per svolgere una funzione che, nella sostanza, appartiene alla dotazione ordinaria.
Si crea così una frizione tra organizzazione formale e organizzazione effettiva.
7.2. Criticità in materia di programmazione
Se la posizione è necessaria in modo stabile, la sua copertura attraverso il comma 2 rischia di eludere la corretta rappresentazione del fabbisogno dell’ente.
7.3. Criticità finanziaria
Il ricorso a una fattispecie normativa non coerente con il concreto fabbisogno non può essere giustificato dalla sola disponibilità di risorse o dal rispetto di un determinato limite di spesa.
7.4. Criticità sul piano della responsabilità
L’utilizzo improprio dello strumento potrebbe inoltre esporre gli amministratori e i responsabili competenti a rilievi degli organi di controllo, soprattutto quando la scelta risulti priva di un’adeguata istruttoria sulla natura straordinaria dell’esigenza.
La prudenza dovrebbe quindi essere massima nella fase di predisposizione dell’avviso e, ancor prima, nella definizione dell’oggetto dell’incarico.
8. Le conseguenze pratiche per Comuni e Province
La deliberazione suggerisce agli enti locali di adottare un percorso istruttorio particolarmente rigoroso prima di ricorrere all’art. 110, comma 2.
Una possibile sequenza operativa può essere così articolata.
Primo: individuare con precisione il bisogno organizzativo.
L’ente deve chiarire perché la professionalità richiesta non possa essere ricondotta al fabbisogno ordinario.
Secondo: distinguere la posizione dalla funzione.
Non è sufficiente sostenere che il contratto è temporaneo. Occorre dimostrare che anche l’attività affidata presenta carattere temporaneo o eccezionale.
Terzo: delimitare l’oggetto dell’incarico.
L’avviso pubblico dovrebbe individuare con precisione il progetto, gli obiettivi, le attività specialistiche richieste e la durata dell’esigenza.
Quarto: evitare l’attribuzione di responsabilità strutturali.
Particolare attenzione dovrebbe essere prestata all’eventuale conferimento della responsabilità di un settore o di un servizio ordinario.
Quinto: verificare la coerenza con il PIAO e con la programmazione del fabbisogno.
La scelta di ricorrere all’art. 110, comma 2, dovrebbe essere coerente con la rappresentazione organizzativa e finanziaria dell’ente.
Sesto: motivare adeguatamente l’eccezionalità dell’esigenza.
La motivazione non dovrebbe essere meramente stereotipata, ma illustrare le ragioni concrete che rendono necessario il ricorso a una professionalità esterna extra dotazione.
Settimo: verificare preventivamente i limiti quantitativi e finanziari applicabili.
La flessibilità organizzativa non esclude, infatti, l’applicazione dei vincoli in materia di personale e finanza pubblica.
9. Un possibile “effetto domino” sugli enti locali
La portata della deliberazione potrebbe essere ancora più ampia di quanto suggerisca la singola questione affrontata.
Il problema, infatti, è particolarmente frequente negli enti che stanno attraversando processi di riorganizzazione.
Si pensi al Comune che abbia:
– una posizione dirigenziale vacante;
– una struttura organizzativa in fase di revisione;
– difficoltà nel reperire dirigenti a tempo indeterminato;
– un progetto strategico che richiede competenze specialistiche;
– la necessità di garantire nel frattempo la continuità gestionale.
In una situazione del genere, la tentazione di utilizzare un unico dirigente assunto ai sensi del comma 2 per svolgere sia il progetto straordinario sia la direzione ordinaria di una struttura può essere forte.
È proprio questa sovrapposizione che la pronuncia lombarda tende a impedire.
L’ente dovrà quindi separare con maggiore chiarezza: l’esigenza straordinaria, che può giustificare il ricorso al comma 2, dalla funzione ordinaria, che deve essere ricondotta agli strumenti previsti per la copertura delle posizioni strutturali.
Il principio potrebbe dunque produrre un effetto virtuoso: spingere gli enti a progettare con maggiore precisione le proprie strutture organizzative, evitando che strumenti nati per rispondere a esigenze eccezionali vengano utilizzati per supplire a carenze strutturali.
10. Una distinzione essenziale: temporaneità del rapporto e temporaneità della funzione
La lezione più importante della deliberazione n. 255/2026 può essere riassunta in una distinzione concettuale.
Non basta che sia temporaneo il contratto: deve essere coerentemente temporanea anche l’esigenza organizzativa che il contratto è destinato a soddisfare.
Questo è il vero discrimine.
Un Comune non può sostenere:
“Il dirigente è assunto per due anni, quindi l’incarico è temporaneo”.
La domanda corretta è un’altra:
“Perché l’ente ha bisogno di quella funzione soltanto per due anni?”
Se la risposta è che il settore esiste stabilmente, che la responsabilità è permanente e che l’attività appartiene alle ordinarie competenze dell’amministrazione, la natura temporanea del contratto non è sufficiente a trasformare una funzione ordinaria in una funzione straordinaria.
È questo, probabilmente, il punto di maggiore interesse sistematico della pronuncia.
11. La deliberazione nel quadro dell’evoluzione giurisprudenziale
La pronuncia lombarda non sembra introdurre un principio isolato.
Essa si inserisce in un percorso interpretativo nel quale la giurisprudenza ha progressivamente valorizzato la distinzione tra le due fattispecie dell’art. 110 TUEL.
In particolare, la Cassazione, con l’ordinanza n. 12837/2024, ha sottolineato che il comma 1 è funzionale alla copertura di posizioni stabili dell’organizzazione, mentre il comma 2 risponde a esigenze straordinarie, ulteriori rispetto al fabbisogno ordinario.
Anche la giurisprudenza successiva ha continuato a valorizzare la specialità degli incarichi ex art. 110 e la loro particolare disciplina temporale.
La deliberazione n. 255/2026/PAR rappresenta quindi un passaggio importante perché trasferisce questa distinzione sul terreno della gestione organizzativa e del controllo finanziario degli enti locali.
12. Conclusioni: il comma 2 non è una “scorciatoia” per coprire le vacanze dirigenziali
La deliberazione n. 255/2026/PAR della Corte dei conti Lombardia propone agli enti locali un messaggio sostanzialmente chiaro: l’art. 110, comma 2, TUEL è uno strumento di flessibilità organizzativa, ma non può diventare uno strumento di elusione dell’organizzazione ordinaria dell’ente.
Il punto non è negare la possibilità per Comuni e Province di acquisire dall’esterno professionalità qualificate.
Al contrario, l’art. 110 conserva una funzione importante proprio perché consente agli enti di reagire con flessibilità a esigenze organizzative particolari.
Ciò che la pronuncia richiede è che questa flessibilità sia utilizzata per il fine per il quale l’ordinamento l’ha prevista.
Quando l’esigenza è straordinaria, specialistica e temporanea, il comma 2 può rappresentare uno strumento utile.
Quando, invece, l’ente deve semplicemente assicurare la direzione stabile di un settore ordinario, la strada non può essere quella di qualificare formalmente come “straordinario” ciò che, nella sostanza, è un fabbisogno ordinario.
Per gli enti locali si tratta di un cambio di prospettiva non marginale.
La domanda da porsi prima di ogni procedura ex art. 110, comma 2, non dovrebbe essere soltanto “possiamo permetterci questa assunzione?”, ma soprattutto:
“qual è l’esigenza organizzativa che stiamo realmente cercando di soddisfare?”
È dalla risposta a questa domanda che dipende la legittimità e la corretta qualificazione dell’incarico.
In quest’ottica, la deliberazione n. 255/2026/PAR costituisce un importante monito per gli enti locali: la temporaneità del rapporto non può essere utilizzata per mascherare la stabilità della funzione.
