Basta caccia al titolo perfetto la competenza si valuta sul collegio non sul feticcio della laurea.
Di Luca Leccisotti
C’è una tentazione ricorrente nel contenzioso sugli appalti pubblici: quando non si riesce a demolire l’offerta vincitrice, si prova a colpire chi l’ha valutata. È una tecnica processuale nota, non sempre raffinata, ma spesso praticata con una certa perseveranza. Si prende il curriculum di un commissario, lo si seziona con zelo quasi anatomico, si cerca la laurea non perfettamente sovrapponibile all’oggetto dell’appalto, si sottolinea l’assenza di una esperienza “identica” alla prestazione da affidare e si conclude, con aria severa, che la commissione non sarebbe competente. Come se la competenza amministrativa fosse un gioco di figurine: se manca quella esatta, l’intero collegio non vale.
Il TAR Piemonte, sez. I, con la sentenza n. 1690/2026, richiamata nel documento in esame, ha il merito di riportare la questione dentro un perimetro giuridicamente più serio. La competenza professionale di un commissario di gara non può essere ritenuta condizionata esclusivamente dal possesso di uno specifico titolo di studio. Occorre valutare anche le esperienze maturate, gli incarichi svolti e, soprattutto, la composizione complessiva dell’organo collegiale. In altri termini, non basta dire che un commissario non ha “la laurea giusta” per trasformare la commissione in un organo tecnicamente inidoneo. Sarebbe troppo comodo. E, soprattutto, sarebbe sbagliato.
La vicenda nasce da una contestazione fondata sull’art. 93 del d.lgs. 36/2023, disposizione che disciplina la nomina e la composizione delle commissioni giudicatrici nelle procedure di aggiudicazione con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa. Il ricorrente lamentava l’inadeguatezza della competenza professionale dei commissari e, in particolare, di un componente in possesso di laurea triennale in economia e commercio e laurea specialistica in professioni contabili, ritenute estranee alle materie dei contratti pubblici e dei servizi pubblici locali, nonché non accompagnate da specifica esperienza nel settore.
La censura, secondo il TAR, non regge. E non regge per una ragione che dovrebbe essere evidente a chi abbia un minimo di familiarità con la funzione delle commissioni giudicatrici: la competenza non va valutata con un approccio chirurgico, isolando ogni singolo componente e pretendendo da ciascuno una perfetta coincidenza tra titolo di studio, esperienza professionale e oggetto specifico dell’appalto. La commissione è un organo collegiale. La sua idoneità deve essere valutata complessivamente, considerando se, nel suo insieme, il collegio sia in grado di esprimere le valutazioni tecniche, qualitative, funzionali ed economiche richieste dalla procedura.
È qui che emerge il primo punto sistematico. La commissione giudicatrice non è la somma aritmetica di tre specialismi identici. È un organo tecnico-valutativo destinato a esaminare offerte che, specie nelle gare con offerta economicamente più vantaggiosa, presentano profili diversi: qualità tecnica, organizzazione del servizio, sostenibilità, modalità esecutive, gestione del personale, strumenti operativi, elementi economici, affidabilità della proposta, coerenza con i criteri del disciplinare. Pretendere che ogni commissario sia specialista di ogni singolo microprofilo dell’offerta significa ignorare la natura composita della valutazione.
La giurisprudenza amministrativa richiamata nel documento va esattamente in questa direzione. La competenza ed esperienza richieste ai commissari devono essere riferite ad aree tematiche omogenee e non alle singole e specifiche attività oggetto dell’appalto. L’amministrazione aggiudicatrice deve effettuare una valutazione complessiva e globale sulla preparazione e competenza dei commissari, senza appuntarsi sui singoli curricula, verificando la presenza prevalente, non esclusiva, di membri esperti del settore oggetto dell’affidamento. Il criterio è sostanzialistico, coerente con il principio del risultato, perché le professionalità dei diversi componenti possono integrarsi reciprocamente.
Questo passaggio merita attenzione. Il principio del risultato, scolpito nel d.lgs. 36/2023, non serve soltanto a giustificare l’accelerazione delle procedure o la riduzione degli adempimenti inutili. Serve anche a orientare l’interpretazione degli istituti verso una funzionalità effettiva. Una commissione deve essere capace di valutare l’offerta. Non deve rappresentare un museo accademico di titoli perfettamente allineati alla descrizione merceologica dell’appalto. La domanda giuridicamente rilevante non è: “ogni commissario possiede il titolo ideale?”. La domanda corretta è: “il collegio, nel suo complesso, dispone di competenze adeguate a valutare le offerte secondo i criteri stabiliti dalla lex specialis?”.
La differenza è enorme. Nel primo caso, si scivola nel formalismo sterile. Nel secondo, si resta nella legalità sostanziale. Il rischio del formalismo è noto: trasformare ogni gara in un concorso universitario sui curricula dei commissari. Così il processo amministrativo diventa una sorta di verifica postuma delle pergamene, nella speranza di trovare un titolo non abbastanza elegante, una specializzazione non perfettamente aderente, una carriera non abbastanza settoriale. Ma la legge non impone questo. La legge pretende competenza, imparzialità, assenza di incompatibilità, adeguatezza del collegio e capacità valutativa. Non pretende il commissario geneticamente progettato per quella specifica gara.
L’art. 93 del Codice deve essere letto in questo modo. La commissione giudicatrice è composta da esperti nello specifico settore cui si riferisce l’oggetto del contratto, ma tale previsione non può essere interpretata in senso esasperatamente atomistico. Il settore va inteso in termini ragionevoli, per aree tematiche omogenee, tenendo conto dell’oggetto dell’affidamento, della struttura dei criteri di valutazione e del livello di complessità tecnica della gara. Se il disciplinare prevede criteri di natura gestionale, organizzativa, economica, amministrativa e tecnico-operativa, non è affatto irragionevole che nel collegio vi siano professionalità differenziate, capaci di coprire i diversi profili valutativi.
Del resto, nelle gare pubbliche la valutazione non è quasi mai un giudizio monodisciplinare. Anche un appalto apparentemente tecnico può implicare elementi economico-gestionali. Anche un servizio pubblico locale può richiedere valutazioni contabili, organizzative e regolatorie. Anche un appalto di servizi può richiedere competenze amministrative, giuridiche e gestionali, oltre che tecniche. Pensare che la competenza derivi solo da una laurea settoriale significa avere una visione impoverita della funzione valutativa. Una visione, sia consentito, da ricorso scritto con il righello, non da amministrazione che deve davvero scegliere la migliore offerta.
Il TAR Piemonte richiama il consolidato orientamento secondo cui la legge non impone una rigida corrispondenza tra competenza dei membri della commissione e ambiti materiali che concorrono all’integrazione del complessivo oggetto del contratto. La competenza deve essere riferita ad aree tematiche omogenee e non alle singole attività. La legittima composizione della commissione presuppone la prevalente, seppure non esclusiva, presenza di membri esperti del settore. E il requisito può ritenersi soddisfatto anche quando due dei tre componenti siano portatori di specifica competenza nel settore e il terzo vanti comunque una competenza tecnica generale in materia di pubbliche gare.
Questa impostazione è particolarmente utile per il RUP, che l’Allegato I.2, art. 6, comma 1, lett. h), individua come soggetto chiamato a richiedere la nomina della commissione giudicatrice. Il RUP non deve limitarsi a trasmettere tre nomi come se stesse compilando un modulo neutro. Deve presidiare il procedimento di nomina, verificare la coerenza delle professionalità disponibili, motivare l’adeguatezza complessiva del collegio e assicurare che la commissione sia in grado di applicare i criteri di valutazione stabiliti dalla legge di gara. Ma questo non significa che debba cercare, per ogni componente, una coincidenza millimetrica tra titolo di studio e oggetto dell’appalto.
Il RUP deve ragionare per funzione, non per etichetta. Se la gara riguarda un servizio pubblico locale con profili organizzativi, economici e contrattuali, una professionalità economico-contabile può essere perfettamente pertinente, anche se non possiede una laurea specifica in “servizi pubblici locali”, ammesso che esista davvero una categoria così rigidamente definibile. Se la gara richiede valutazioni sulla sostenibilità economica dell’offerta, sulla struttura gestionale, sull’organizzazione del servizio, sulla congruità dei modelli operativi e sugli aspetti amministrativi della proposta, competenze economiche e contabili non sono affatto estranee. Anzi, possono essere essenziali.
Naturalmente, ciò non significa che tutto sia ammesso. Sarebbe l’altro errore, uguale e contrario. Il principio sostanzialistico non autorizza commissioni improvvisate, collegi scelti a caso, componenti privi di qualunque esperienza utile o nomine motivate con formule generiche. La stazione appaltante deve poter dimostrare che i commissari, valutati nel loro insieme, possiedono un bagaglio professionale adeguato rispetto all’oggetto dell’affidamento e ai criteri di valutazione. Se la gara presenta elevata complessità specialistica, la commissione dovrà riflettere tale complessità. Se l’appalto riguarda un settore tecnico altamente qualificato, non basterà una generica esperienza amministrativa.
Il punto, dunque, non è abbassare il livello della competenza. È evitare che la competenza venga misurata con parametri sbagliati. Il titolo di studio è un indice. Non è l’unico. E, soprattutto, non è sempre il più significativo. Un funzionario o dirigente che abbia gestito per anni procedure complesse, servizi pubblici, appalti di settore, contratti, concessioni o valutazioni tecnico-amministrative può possedere una competenza concreta superiore a quella di chi ha un titolo formalmente più aderente ma nessuna esperienza applicativa. La competenza professionale, nel diritto amministrativo reale, non vive solo nei certificati universitari. Vive anche negli incarichi svolti, nelle responsabilità assunte, nei procedimenti gestiti, nelle valutazioni effettuate.
La sentenza valorizza proprio questo dato: la competenza tecnica dei commissari di gara non deve essere necessariamente desunta da uno specifico titolo di studio, potendo risultare anche dalle attività espletate e dagli incarichi svolti in precedenza. Nel caso concreto, il titolo posseduto e l’esperienza maturata rendevano il commissario idoneo a far parte del collegio valutatore, anche tenuto conto della competenza ed esperienza degli altri componenti e della circostanza che il servizio oggetto di gara e i criteri di valutazione previsti dal disciplinare non presentavano aspetti di particolare complessità tecnica.
La complessità della gara è un elemento decisivo. Non tutte le procedure richiedono la medesima intensità specialistica. In una gara di altissima complessità tecnologica, ingegneristica, sanitaria, ambientale o informatica, la composizione della commissione dovrà essere calibrata con estrema attenzione. In una procedura in cui i criteri valutativi sono prevalentemente organizzativi, gestionali o qualitativi, la competenza può essere ragionevolmente distribuita tra professionalità diverse. Il giudizio non è astratto, ma concreto. Dipende dall’oggetto dell’appalto, dai criteri di valutazione, dalla documentazione tecnica, dal grado di discrezionalità richiesto e dalla capacità del collegio di esprimere un apprezzamento motivato.
Questa lettura ha anche un effetto deflattivo sul contenzioso. Se si accettasse la tesi della corrispondenza perfetta tra titolo e oggetto dell’appalto, ogni gara diventerebbe vulnerabile a censure seriali sulla composizione della commissione. Basterebbe trovare un commissario con titolo “non identico” per aprire una breccia. La giurisprudenza, fortunatamente, rifiuta questa deriva. Non perché voglia proteggere le amministrazioni a ogni costo, ma perché riconosce la natura collegiale, composita e funzionale dell’organo valutatore. Il controllo giurisdizionale deve verificare l’adeguatezza del collegio, non sostituirsi all’amministrazione nella ricerca del curriculum ideale.
Le stazioni appaltanti devono però trarre dalla sentenza una lezione operativa precisa: il provvedimento di nomina della commissione deve essere costruito meglio. Non basta indicare i nomi. Non basta allegare i curricula. Occorre esplicitare, almeno sinteticamente, perché il collegio nel suo insieme è adeguato rispetto alla gara. Una motivazione ben fatta dovrebbe collegare i profili dei commissari all’oggetto dell’appalto, ai criteri di valutazione, alle aree tematiche coinvolte e alla complessità della procedura. Dovrebbe chiarire, ove necessario, come le competenze si integrano reciprocamente. Dovrebbe evitare sia il formalismo dei titoli sia l’approssimazione delle nomine “per disponibilità”.
Sul piano pratico, il RUP dovrebbe predisporre una breve istruttoria interna prima della nomina. In tale istruttoria dovrebbe verificare: l’assenza di cause di incompatibilità e conflitto di interessi; la competenza complessiva del collegio; la presenza prevalente di professionalità esperte nel settore; la coerenza tra curricula e criteri di valutazione; l’eventuale esigenza di competenze differenziate; il grado di complessità tecnica della gara. Questa attività, lungi dall’appesantire la procedura, rende più solida la nomina e riduce il rischio di contenzioso strumentale.
Anche i ricorrenti dovrebbero prendere atto di questa impostazione. Contestare la commissione non significa limitarsi a dire che un commissario non ha il titolo che, secondo il ricorrente, avrebbe dovuto avere. Occorre dimostrare che il collegio, complessivamente considerato, non era in grado di svolgere la valutazione richiesta. Occorre spiegare in che modo la carenza di competenza abbia inciso sull’esercizio della discrezionalità tecnica. Occorre correlare la censura all’oggetto dell’appalto, ai criteri del disciplinare e alla natura delle valutazioni compiute. Diversamente, si resta nel territorio della critica nominalistica, utile forse a colorare il ricorso, ma insufficiente a demolire la gara.
La sentenza TAR Piemonte n. 1690/2026 si colloca, quindi, in una linea interpretativa equilibrata. Da un lato, conferma che la commissione deve essere competente e che la nomina dei commissari non può essere trattata come un adempimento meramente organizzativo. Dall’altro lato, rifiuta una concezione notarile e accademica della competenza, fondata sulla ricerca del titolo perfetto. La commissione deve sapere valutare, non esibire una collezione di lauree perfettamente sovrapponibili al capitolato.
In definitiva, il principio che emerge è chiaro: la competenza della commissione di gara si misura sul collegio, sulla prevalenza delle professionalità adeguate, sull’integrazione delle esperienze e sulla capacità di applicare i criteri valutativi della lex specialis. Il titolo di studio conta, ma non comanda da solo. L’esperienza conta. Gli incarichi pregressi contano. La complessità della gara conta. La struttura dei criteri di valutazione conta. E conta, soprattutto, la ragionevolezza complessiva della scelta amministrativa.
Per il RUP e per le stazioni appaltanti il messaggio operativo è altrettanto netto: nominare una commissione non significa cercare tre cloni specialistici dell’oggetto dell’appalto, ma costruire un collegio capace, equilibrato e professionalmente adeguato. Per gli operatori economici il messaggio è speculare: il ricorso contro la commissione non può trasformarsi in una caccia al diploma mancante. Se si vuole contestare la competenza, bisogna dimostrare l’inadeguatezza sostanziale del collegio. Tutto il resto rischia di essere solo una liturgia processuale: molto rumore sui titoli, poca sostanza sulla capacità reale di valutare le offerte.
