Di Michele Mavino
L’approvazione, in sede europea, della nuova direttiva anticorruzione rappresenta uno dei passaggi più rilevanti degli ultimi anni nel processo di armonizzazione del diritto penale degli Stati membri. Si tratta, infatti, del primo intervento organico dell’Unione volto a fissare standard minimi comuni nella definizione e repressione dei reati contro la pubblica amministrazione, con l’obiettivo dichiarato di rafforzare la cooperazione giudiziaria e colmare le disomogeneità normative esistenti tra i diversi ordinamenti nazionali .
In questo quadro, uno dei nodi più controversi – anche nel dibattito politico e giuridico italiano – riguarda il tema dell’abuso d’ufficio, o, più precisamente, della sua possibile “reintroduzione” sotto altra veste normativa.
La direttiva nasce con l’intento di dare attuazione, in ambito europeo, ai principi già sanciti dalla Convenzione ONU contro la corruzione (UNCAC), imponendo agli Stati membri l’obbligo di prevedere nel proprio diritto interno una serie di fattispecie penali considerate essenziali per la tutela dell’integrità pubblica . Tra queste, oltre ai reati classici (corruzione, peculato, traffico di influenze, intralcio alla giustizia), assume particolare rilievo la previsione di un reato qualificabile come “esercizio illecito della funzione pubblica”, destinato a colpire le condotte abusive dei pubblici ufficiali poste in essere con dolo e in violazione della legge .
Si tratta di una disposizione che, pur non utilizzando formalmente la denominazione di “abuso d’ufficio”, ne riproduce la funzione sostanziale: punire l’uso distorto del potere pubblico volto a procurare vantaggi indebiti o a arrecare danni ingiusti.
La questione assume un rilievo particolare per l’Italia, che nel 2024 ha proceduto all’abrogazione dell’art. 323 c.p., eliminando il reato di abuso d’ufficio nell’ambito di una più ampia riforma volta a ridurre la cosiddetta “burocrazia difensiva” e la “paura della firma” .
Tale scelta legislativa si è collocata, tuttavia, in un contesto europeo in evoluzione, nel quale si stava già delineando l’esigenza di rafforzare e uniformare gli strumenti repressivi contro la corruzione. Non a caso, già in fase di proposta, la direttiva evidenziava il rischio che divergenze normative tra Stati membri potessero compromettere l’efficacia delle indagini e la cooperazione giudiziaria transnazionale .
L’effetto è stato quello di creare una tensione evidente tra il percorso interno di depenalizzazione e la spinta sovranazionale verso una tipizzazione minima delle condotte abusive.
Reintroduzione o no? Il nodo interpretativo
Sul piano interpretativo, la questione centrale riguarda la reale portata vincolante della direttiva.
Secondo una prima lettura – sostenuta da parte della dottrina e del dibattito politico – l’articolato europeo comporterebbe un vero e proprio obbligo per gli Stati membri, Italia inclusa, di reintrodurre una fattispecie analoga all’abuso d’ufficio, sia pure con una formulazione più circoscritta e maggiormente tipizzata .
In questa prospettiva, la direttiva non imporrebbe il “nome” della fattispecie, ma il suo contenuto sostanziale: la punibilità delle gravi violazioni intenzionali nell’esercizio della funzione pubblica.
Diversa è, invece, la lettura sostenuta in sede governativa, secondo cui il testo definitivo della direttiva avrebbe lasciato agli Stati membri un margine di discrezionalità, consentendo di individuare nei reati già esistenti (peculato, corruzione, traffico di influenze, ecc.) strumenti idonei a soddisfare gli standard europei, senza necessità di reintrodurre un autonomo delitto di abuso .
Questa divergenza interpretativa dimostra come la direttiva, pur essendo formalmente uno strumento di armonizzazione minima, lasci ancora aperti significativi spazi di adattamento nazionale, destinati a generare contenzioso e dibattito applicativo.
Al di là del confronto politico, l’eventuale reintroduzione – anche sotto forma diversa – di una fattispecie assimilabile all’abuso d’ufficio comporterebbe il ritorno di una clausola di controllo penale sull’esercizio discrezionale del potere pubblico, con effetti diretti sull’attività amministrativa, ed il rischio di una nuova espansione dell’area del penalmente rilevante, con possibili ricadute sulla responsabilità degli operatori.
Non va dimenticato, infatti, che una delle principali criticità storiche dell’abuso d’ufficio risiedeva proprio nella sua indeterminatezza, che aveva alimentato un elevato numero di procedimenti a fronte di un tasso molto basso di condanne, contribuendo al fenomeno della “amministrazione difensiva”.
