Quando la gara si vince solo rispettando la lex specialis.
Di Luca Leccisotti
Nelle procedure competitive, soprattutto quando il criterio di aggiudicazione è il minor prezzo o quando l’offerta economica è strutturata come ribasso percentuale sull’importo a base di gara, esiste un equivoco operativo che continua a produrre annullamenti e riedizioni del procedimento: l’idea che l’indicazione del “prezzo finale” basti sempre, anche quando la legge di gara richiede in modo espresso il ribasso percentuale. In apparenza, la differenza è minimale, perché il ribasso si ricava matematicamente dal prezzo. In realtà, quella differenza è giuridicamente decisiva, perché incide su tre pilastri dell’evidenza pubblica: la determinatezza dell’offerta, la par condicio e l’autovincolo della stazione appaltante. È su questo crinale che si colloca la più recente giurisprudenza amministrativa, la quale ribadisce un principio che molte amministrazioni faticano ad accettare quando l’offerta “è conveniente”: se la lex specialis impone l’indicazione del ribasso percentuale, la mancata indicazione non è un difetto formale sanabile, ma un vizio che determina l’esclusione. E soprattutto non è consentito alla commissione “integrare” l’offerta facendo al posto dell’operatore quell’operazione di conversione che il concorrente avrebbe dovuto compiere e dichiarare.
Il caso esaminato dal TAR Calabria con sentenza n. 455/2025 è emblematico proprio perché fotografa una tentazione ricorrente: salvare l’offerta migliore “sostanziale” correggendone l’incompletezza “formale”. La procedura aveva ad oggetto un servizio temporaneo di trattamento dei residui della pulizia stradale. La legge di gara richiedeva espressamente l’indicazione del “ribasso percentuale offerto sull’importo a base di gara”, con previsione espulsiva in caso di omissione. L’operatore poi risultato aggiudicatario, tuttavia, aveva indicato soltanto il “prezzo di aggiudicazione” e non il ribasso. La commissione, ritenendo che la volontà negoziale fosse comunque chiara e che l’operazione matematica fosse agevole, aveva “convertito” il prezzo in percentuale e, sulla base di tale ricostruzione, aveva aggiudicato. Il concorrente classificato secondo ha impugnato contestando esattamente ciò che, in questi casi, diventa il cuore del giudizio: la violazione della legge di gara e l’intervento non consentito della commissione in violazione della par condicio. Il TAR ha accolto il ricorso, annullando l’aggiudicazione e ordinando la riedizione del procedimento, affermando la necessità di escludere l’offerta priva del ribasso richiesto e stigmatizzando l’operazione “integrativa” compiuta dall’organo di gara.
Il ragionamento del giudice è, in realtà, costruito su coordinate molto lineari, che meritano di essere ricomposte in modo sistemico perché sono coordinate destinate a ripresentarsi, con gli stessi argomenti difensivi, anche nel nuovo Codice. La stazione appaltante, nel caso deciso, aveva sostenuto che un approccio meramente formale avrebbe privato l’ente di un’offerta nettamente più vantaggiosa, e che la commissione si sarebbe limitata a compiere in anticipo un’operazione di conversione che l’amministrazione avrebbe comunque dovuto eseguire in un secondo momento ai fini dell’esecuzione del contratto. Aveva anche sostenuto che non residuasse alcun margine di dubbio sulla volontà negoziale espressa dall’offerente e che, quindi, la “lettura corretta” dell’offerta fosse compatibile con favor partecipationis e par condicio. È una difesa tipica, perché fa leva su due intuizioni apparentemente ragionevoli: la prima è che il prezzo espresso sarebbe, di per sé, un dato certo; la seconda è che l’operazione matematica non cambierebbe il contenuto, ma lo renderebbe solo leggibile nella forma richiesta.
Il TAR Calabria, tuttavia, respinge questa impostazione e lo fa valorizzando la dimensione pubblicistica dell’autovincolo. La legge di gara, osserva il giudice, è chiarissima: richiede il ribasso percentuale, a pena di esclusione. Non esiste dunque spazio interpretativo. Quando la lex specialis è univoca, la stazione appaltante non può disapplicarla in nome di un generico risultato economico o di un favor partecipationis inteso come indulgenza verso l’errore dell’offerente. Il punto non è punire l’operatore; il punto è preservare l’uniformità e l’affidabilità della competizione, soprattutto nel segmento più delicato, quello della redazione dell’offerta economica. Qui si innesta il principio di autovincolo, che discende dall’art. 97 Cost. e che nella materia degli appalti assume una forza particolare: le regole autoimposte dalla stazione appaltante, una volta fissate, vincolano non solo i concorrenti ma anche la stazione appaltante stessa. Non è consentito modificarle o disapplicarle ex post per favorire un esito ritenuto conveniente. Il giudice ribadisce, in continuità con precedente pronuncia dello stesso TAR (n. 233 del 4 aprile 2025), che la previsione di indicare lo sconto non è un capriccio: è un autovincolo funzionale a garantire parità di condizioni e certezza del contenuto.
La giurisprudenza amministrativa aveva già chiarito, in modo netto, che questo autovincolo non è disponibile alla commissione. Il TAR Calabria richiama esplicitamente il Consiglio di Stato, Sezione III, n. 9789/2022, che afferma un principio ormai consolidato: quando la lex specialis prevede l’indicazione dello sconto offerto in cifre, tale previsione costituisce un autovincolo insuscettibile di essere modificato o disapplicato dalla commissione. Questo richiamo non è ornamentale. Serve a posizionare la vicenda in un perimetro giurisprudenziale ampio, che respinge la tentazione di “aggiustare” l’offerta economica a posteriori. E serve anche a mettere a fuoco la ragione per cui il sistema è così severo: se la commissione potesse integrare o correggere, si aprirebbe uno spazio potenzialmente infinito di intervento sull’offerta, con conseguente incertezza, disparità e rischio di manipolazione.
A questo punto conviene fermarsi un attimo sul concetto di determinatezza dell’offerta, perché è qui che la vicenda, apparentemente matematica, diventa sostanziale. L’offerta economica, per essere ammissibile, deve essere completa e determinata nei termini richiesti dalla legge di gara. La determinatezza non è un requisito astratto: è la condizione che consente di confrontare le offerte in modo uniforme e di evitare che qualcuno abbia un vantaggio competitivo, anche solo potenziale, grazie a un margine di ambiguità. Quando l’offerta non riporta il ribasso percentuale richiesto, si crea una situazione in cui la commissione, per rendere l’offerta comparabile, deve compiere un’operazione che non è più mera lettura, ma è integrazione del contenuto in un elemento che la lex specialis pretendeva fosse dichiarato dall’offerente. E qui si innesta la differenza tra chiarimento e integrazione. Un chiarimento serve a spiegare un elemento già presente ma ambiguo. Un’integrazione introduce un elemento mancante. Nel caso di specie, il ribasso mancava. L’offerta era dunque incompleta rispetto alla legge di gara e, quindi, indeterminata nei termini richiesti. La commissione, calcolando la percentuale, ha aggiunto all’offerta un elemento che non era stato dichiarato. Questo è vietato non per formalismo, ma perché incide sul principio di immodificabilità dell’offerta e sulla par condicio.
La par condicio, infatti, non si tutela solo impedendo modifiche “grandi”. Si tutela impedendo qualunque intervento che, anche potenzialmente, alteri l’assetto competitivo. Se un concorrente omette un elemento richiesto, gli altri concorrenti hanno sostenuto il costo organizzativo e tecnico di rispettare la regola. Consentire al primo di rientrare in gara mediante un calcolo operato dalla commissione significa, in termini sistemici, premiare l’inosservanza e trasformare una regola chiara in una regola negoziabile. Il TAR Calabria usa una formula che coglie perfettamente il punto: la mancata indicazione determina incompletezza e indeterminatezza dell’offerta, in violazione del principio di diligenza esigibile e autoresponsabilità. Autoresponsabilità significa che l’operatore sopporta le conseguenze degli errori commessi nella formulazione dell’offerta. Non è una punizione, è una regola di funzionamento della gara: se l’errore potesse essere sempre sanato, la fase di presentazione perderebbe la sua serietà e la gara diventerebbe un processo aperto a correzioni successive.
Ed è qui che entra in scena il tema del soccorso istruttorio, spesso invocato come “salvagente” universale. Nel d.lgs. 36/2023, come già nel precedente assetto, il soccorso istruttorio ha una funzione precisa: consentire la regolarizzazione di carenze documentali o dichiarative, entro limiti rigorosi, senza alterare l’offerta. Ma l’offerta economica resta un’area protetta. Il TAR Calabria ribadisce che, in casi come quello deciso, non è ammissibile ricorrere né a soccorso integrativo né a soccorso chiarificatore, perché la norma di riferimento (l’art. 101 del Codice) non prevede il ricorso al soccorso nelle ipotesi di omissione, inesattezza e irregolarità dell’offerta economica. Il punto, anche qui, non è formalistico. Il soccorso, se applicato all’offerta economica, cambierebbe la natura della gara: renderebbe possibile inserire a posteriori elementi economici mancanti, compromettendo la certezza del confronto e aprendo spazio a manipolazioni. L’offerta economica deve essere completa al momento della presentazione. Questo è il nucleo duro della competizione.
Si potrebbe obiettare che, se il prezzo è stato indicato, l’offerta economica non è “vuota” e quindi non sarebbe necessario un soccorso, ma un semplice calcolo. È esattamente l’obiezione che la stazione appaltante ha tentato di far valere. Ma il giudice la respinge perché la legge di gara aveva scelto una specifica modalità di espressione della proposta economica: il ribasso percentuale. In un sistema di gara, la modalità di espressione non è neutra. Serve a garantire confrontabilità, uniformità e trasparenza. Se la lex specialis richiede ribasso percentuale, significa che quella percentuale è l’elemento che entra nel confronto e nella determinazione dell’esito. Il prezzo finale, isolato, può essere letto come conseguenza del ribasso, ma non sostituisce la dichiarazione richiesta. E soprattutto, se si consentisse alla commissione di convertire sempre, si aprirebbe una falla: l’operatore potrebbe presentare offerte in forme diverse, costringendo l’amministrazione a un lavoro interpretativo e integrativo che contraddice l’uniformità della competizione. Il giudice, in sostanza, non difende un formalismo matematico; difende l’uniformità di linguaggio della gara.
Questo punto è particolarmente rilevante nel contesto del d.lgs. 36/2023, perché il nuovo Codice enfatizza il principio del risultato e qualcuno potrebbe essere tentato di usarlo come grimaldello per “salvare” l’offerta più vantaggiosa. È una tentazione che va fermata con chiarezza. Il principio del risultato non è un permesso di disapplicare la lex specialis. È un criterio interpretativo che opera dentro la legalità, non fuori. Il risultato non è la selezione dell’offerta più bassa a prescindere dalle regole; il risultato è la selezione dell’offerta migliore secondo regole trasparenti e rispettate, perché solo così l’aggiudicazione è stabile e difendibile. Se si salva l’offerta “migliore” violando la legge di gara, si ottiene un risultato apparente che, alla prima impugnazione, si trasforma in annullamento e ripetizione della procedura. È l’esatto contrario del risultato.
La sentenza del TAR Calabria, inoltre, chiarisce un altro punto che spesso viene agitato: proporzionalità e ragionevolezza della clausola espulsiva. Si sostiene talvolta che escludere per mancata indicazione del ribasso sarebbe sproporzionato, perché il dato è ricavabile. Il TAR respinge anche questa lettura, ricordando che l’esclusione prevista dal disciplinare non è contraria ai principi di proporzionalità e ragionevolezza nella misura in cui la clausola conferisce certezza al contenuto dell’offerta. Qui si vede la differenza tra formalismo e certezza: la clausola non è arbitraria perché serve a uniformare l’espressione dell’offerta economica e a evitare ambiguità. In un mercato competitivo, la certezza del contenuto è un valore pubblico. E, per la stazione appaltante, è anche protezione: riduce contenziosi e impedisce che il confronto economico venga spostato su interpretazioni.
È utile, a questo punto, trarre dal caso alcuni insegnamenti pratici per le stazioni appaltanti e per gli operatori economici, perché la patologia è ripetitiva e spesso nasce da cattiva progettazione documentale o da scarsa disciplina nella compilazione delle offerte.
Dal lato delle stazioni appaltanti, la prima regola è scrivere la lex specialis in modo coerente e non ambiguo, soprattutto nella sezione dedicata all’offerta economica. Se si richiede un ribasso percentuale, occorre indicarlo chiaramente e prevedere, se si vuole, una modulistica che riduca gli errori. La modulistica non è un favore al mercato: è un presidio di buon andamento. Molti errori nascono da modelli incompleti, da piattaforme che consentono campi liberi, o da documenti che richiedono contemporaneamente percentuali e prezzi senza chiarire la gerarchia. Se la stazione appaltante vuole il ribasso, deve strutturare la presentazione in modo da obbligare l’operatore a inserire quel dato, riducendo l’area dell’errore. Questo è un modo intelligente di perseguire il risultato: prevenire l’annullamento evitando l’errore a monte.
La seconda regola è resistere alla tentazione di “aggiustare” l’offerta. Anche quando l’offerta è vantaggiosa, la commissione non può sostituirsi al concorrente. La giurisprudenza è severa perché conosce la deriva: se oggi aggiusto un ribasso mancante perché è facile, domani aggiusterò altro perché “si capisce”, e dopodomani avrò trasformato l’offerta economica in un testo emendabile. È un rischio sistemico che il diritto amministrativo vuole evitare. Il principio di autoresponsabilità impone all’operatore di presentare l’offerta in modo completo; il principio di par condicio impone alla commissione di non correggere.
La terza regola riguarda la gestione del soccorso istruttorio. È fondamentale che gli uffici non confondano soccorso su documentazione amministrativa con soccorso su offerta economica. Il soccorso economico, in linea generale, non è ammesso per colmare omissioni dell’offerta. Quindi è inutile costruire prassi interne di “richiesta di integrazione del ribasso”, perché quelle prassi sono destinate a essere travolte in giudizio. Se l’offerta economica è incompleta nei termini essenziali richiesti, la stazione appaltante deve escludere, e la commissione deve avere il coraggio amministrativo di farlo anche quando l’offerta è conveniente. La convenienza non è un criterio di legittimità.
Dal lato degli operatori economici, la lezione è ancora più spietata e, proprio per questo, utile. La redazione dell’offerta economica è un passaggio in cui la diligenza deve essere massima, perché l’errore non è sanabile. Chi partecipa alle gare deve trattare la compilazione del ribasso come un requisito costitutivo dell’offerta, non come un dettaglio. Anche perché la giurisprudenza, come mostra il TAR Calabria, considera l’omissione non come un vizio formale, ma come indeterminatezza e incompletezza dell’offerta. Se l’offerta è indeterminata, non entra in gara. In un contesto competitivo, questo significa perdere la commessa senza possibilità di rimedio.
Il punto più delicato riguarda la convinzione diffusa che “tanto la piattaforma calcola”. Molte piattaforme consentono di inserire un prezzo e calcolano la percentuale, oppure consentono di inserire una percentuale e calcolano il prezzo. Ma la piattaforma non sostituisce la lex specialis. Se il bando richiede che il concorrente dichiari il ribasso percentuale, l’operatore deve dichiararlo nella forma richiesta, non limitarsi a farlo calcolare. La differenza può sembrare pedante, ma in giudizio diventa sostanza: l’operatore deve assumersi la responsabilità dichiarativa del dato economico, non delegarla al calcolo di un terzo. Anche perché la responsabilità dichiarativa è parte della trasparenza e della certezza dell’offerta.
Una riflessione ulteriore riguarda la funzione stessa del ribasso percentuale. Perché la stazione appaltante lo richiede? Non solo per comodità. Lo richiede perché il ribasso percentuale consente confronti omogenei quando la base d’asta è unica e quando l’oggetto è misurato su importi a base di gara. Il ribasso è un linguaggio comune. Il prezzo finale, invece, può risentire di interpretazioni, di arrotondamenti, di modalità diverse di computo. Richiedere il ribasso significa imporre un formato standard di confronto. È anche un modo per evitare che l’operatore costruisca una proposta economica “creativa”, magari basata su formule che complicano la comparazione. Il ribasso è disciplina. E la disciplina, nella gara, è garanzia.
Il TAR Calabria, annullando l’aggiudicazione, dispone il riavvio del procedimento e la riedizione del potere per giungere a una nuova aggiudicazione in favore del ricorrente, ferma restando la necessità delle verifiche che la stazione appaltante riterrà opportune in base alla lex specialis e alla normativa applicabile. È un esito che mostra bene il costo reale della scorciatoia: la stazione appaltante, nel tentativo di salvare l’offerta migliore, ha perso tempo, ha perso stabilità, e si è esposta a un annullamento che ribalta l’esito. È l’esempio perfetto di come il formalismo apparente produca sostanza negativa: la violazione di una regola “banale” genera un effetto devastante sul risultato.
La morale, quindi, è semplice e non richiede retorica. In gara la forma dell’offerta economica non è un orpello, è parte della regola del gioco. Se la lex specialis richiede il ribasso percentuale, l’offerta senza ribasso è da escludere. La commissione non può calcolare al posto dell’operatore, perché così integra o modifica l’offerta, violando par condicio e immodificabilità. Il soccorso istruttorio non può essere usato per riparare omissioni dell’offerta economica, perché il Codice non lo consente. E il principio del risultato non giustifica la disapplicazione dell’autovincolo: la gara si vince rispettando le regole, non aggirandole quando conviene.
Se si vuole davvero perseguire il risultato, l’unica strategia intelligente è prevenire l’errore: modelli chiari, piattaforme configurate bene, istruzioni esplicite, controlli interni degli operatori prima dell’invio. Perché il mercato pubblico, nel 2025-2026, sta mostrando una tendenza chiara: meno tolleranza per le “integrazioni” a posteriori e più rigore sulla determinatezza dell’offerta. Chi continua a trattare l’offerta economica come un campo emendabile sta, semplicemente, lavorando contro se stesso.
