La vera domanda non è chi firma ma quando nasce la responsabilità.
Di Luca Leccisotti
Nel dibattito operativo sull’affidamento diretto continua a riaffiorare una domanda formulata, spesso, in modo fuorviante: “chi viene prima, il RUP o l’affidamento?”. La domanda è fuorviante perché presuppone che l’individuazione del Responsabile unico del progetto sia un atto che “nasce” necessariamente con la decisione a contrarre e che, in assenza di una decisione a contrarre formalmente intesa, l’affidamento diretto possa procedere come un procedimento senza regia. Il d.lgs. 36/2023, letto con attenzione, porta invece a una conclusione diversa e più rigorosa: il RUP è la funzione organizzativa che presidia il ciclo di vita dell’affidamento, e la sua individuazione è logicamente anteriore agli atti che rendono esterna e “pubblica” la scelta procedurale. Non perché debba esistere un rito, ma perché la responsabilità non nasce dalla pubblicazione del nome in un provvedimento, nasce dalla presa in carico del procedimento.
Il punto centrale è distinguere tra due piani che nella prassi vengono confusi. Un piano è quello organizzativo interno, cioè l’atto con cui l’amministrazione distribuisce carichi di lavoro e procedimenti. L’altro piano è quello amministrativo esterno, cioè l’atto che manifesta all’esterno le scelte fondamentali dell’affidamento e consente la tracciabilità e la controllabilità delle decisioni. Nel primo piano, la logica è quella del datore di lavoro pubblico che assegna attività e responsabilità mediante strumenti di organizzazione interna (ordini di servizio, direttive, assegnazioni di obiettivi). Nel secondo piano, la logica è quella della legalità amministrativa che impone motivazione, trasparenza, tracciabilità e coerenza con i principi codicistici.
Se si accetta questa distinzione, cade l’equivoco per cui “il RUP deve essere nominato con la decisione a contrarre”. La decisione a contrarre, quando prevista e adottata, ha certamente l’effetto di rendere conoscibile il nominativo e di consolidare il perimetro dell’azione procedimentale, ma difficilmente può essere considerata l’atto costitutivo della funzione. È semmai un atto che presuppone già l’esistenza di un soggetto che ha istruito, proposto e orientato le scelte essenziali. Nel linguaggio del Codice, infatti, le scelte cruciali non sono meri passaggi formali; sono decisioni tecniche e amministrative che richiedono istruttoria. Pretendere che tali decisioni “spuntino” dal nulla, in un atto che contemporaneamente nominerebbe il RUP e assumerebbe le determinazioni di gara, significa non fotografare la realtà del procedimento e soprattutto non governarla in modo difendibile.
Traslando questo schema sull’affidamento diretto, il tema diventa più interessante. L’affidamento diretto non è “assenza di procedimento”, né “vuoto di governance”. È un modulo di acquisizione semplificato, ma pur sempre procedimento amministrativo, e come tale richiede una catena di responsabilità e di controlli. Se la stazione appaltante sceglie l’affidamento diretto, qualcuno deve compiere – prima dell’atto finale – una serie di attività tipiche: inquadrare il fabbisogno, verificare copertura e coerenza con programmazione/bilancio, valutare la corretta qualificazione dell’oggetto e dell’importo, applicare il principio di rotazione e motivarne eventuali deroghe, definire i requisiti minimi, istruire la scelta del contraente, motivare la convenienza e la congruità, presidiare la fase esecutiva. Queste attività, nel d.lgs. 36/2023, non sono “optional”: sono il contenuto sostanziale della responsabilità del RUP e la ragione per cui il Codice insiste su autonomia e responsabilizzazione.
Da qui discende un corollario che molte amministrazioni sottovalutano. L’atto interno di individuazione del RUP non può essere trasformato in un ordine di servizio “vincolante” sul modulo procedurale, del tipo “usa l’affidamento diretto”. Un ordine di servizio, se correttamente inteso, assegna un obiettivo e un procedimento da presidiare, non impone la soluzione tecnica se quella soluzione rientra nelle scelte che il Codice attribuisce al RUP, il quale risponde delle proprie determinazioni. In termini chiari: l’amministrazione può assegnare il procedimento di acquisizione di una prestazione e pretendere che sia concluso, ma non può sterilizzare, per via gerarchica, la responsabilità tecnica di scegliere la modalità più coerente con i presupposti normativi, con il rischio contrattuale e con il principio del risultato. Se ciò accade, la responsabilità si “sporca”: perché si finge autonomia dove, in realtà, si è creato un comando sostitutivo. E quando il comando sostitutivo viene contestato (in sede di controllo o di contenzioso), la stazione appaltante si ritrova spesso senza una linea di difesa pulita.
Il problema vero, allora, non è “come faccio a nominare il RUP senza decisione a contrarre”, ma “come costruisco una filiera di atti coerenti che dimostri chi ha fatto cosa, quando e perché”. Nell’affidamento diretto il provvedimento finale deve svolgere una funzione più intensa rispetto a una procedura competitiva: non potendo “appoggiarsi” sulla dialettica concorrenziale per dimostrare la bontà della scelta, deve rendere espliciti almeno i presupposti essenziali. E proprio per questo è opportuno che la stazione appaltante preveda, anche in affidamento diretto, un atto di avvio o una micro-determinazione istruttoria che renda tracciabile la presa in carico del procedimento e l’individuazione del RUP, prima dell’atto finale. Non è burocrazia aggiuntiva: è igiene procedimentale. Serve a evitare che l’affidamento diretto venga percepito come una decisione improvvisa “a valle”, senza un percorso istruttorio riconoscibile.
In questa prospettiva, la trasparenza non è soltanto adempimento formale. È una tecnica di legittimazione dell’azione amministrativa nel sottosoglia e, in particolare, nell’affidamento diretto. Pubblicare gli atti, rendere chiara la catena delle responsabilità, motivare in modo sostanziale la scelta del contraente e la congruità dell’offerta significa ridurre l’area grigia in cui prosperano contestazioni, sospetti e rilievi. E significa anche proteggere l’amministrazione stessa: perché nel momento in cui si rende evidente che il RUP è stato individuato prima, che ha istruito, che ha valutato e che l’atto finale si limita a consolidare e formalizzare, diventa molto più difficile sostenere che il procedimento sia stato gestito in modo estemporaneo.
In conclusione, nell’affidamento diretto non esiste un “prima” e un “dopo” in senso rituale. Esiste una regola di sostanza: la responsabilità deve nascere prima degli atti che impegnano l’amministrazione e deve essere riconoscibile negli atti che la manifestano. Il RUP non è un nome da inserire a valle per completezza, ma il soggetto che presidia e risponde delle scelte, anche quando la procedura è semplificata. Chi continua a cercare la risposta nei formulari (“manca la decisione a contrarre, quindi manca il RUP”) rischia di perdere il punto: l’affidamento diretto non viaggia senza conducente. Semplicemente, il conducente deve essere individuato con strumenti organizzativi corretti e reso riconoscibile con atti amministrativi tracciabili, prima che la scelta del contraente diventi un fatto compiuto.
