il Codice dei contratti resta però più ampio (e il RUP deve imparare a giocare d’anticipo).
Di Luca Leccisotti
La responsabilità amministrativa è sempre stata, per chi gestisce contratti pubblici, una sorta di “rumore di fondo” che condiziona scelte, tempi, prudenza (talvolta eccessiva) e perfino l’architettura interna delle decisioni. Con l’entrata in vigore della Legge 7 gennaio 2026, n. 1 (dal 22 gennaio 2026) quel rumore cambia frequenza: il legislatore interviene sulla legge n. 20/1994 e, tra le varie disposizioni, mette mano a un punto che in appalti vale quanto un cambio di regime: la definizione di colpa grave.
Il “problema”, però, è che nel settore dei contratti pubblici una definizione di colpa grave esiste già, ed è scritta nero su bianco nell’art. 2, comma 3, del d.lgs. 36/2023. Ed è una definizione più ampia, più articolata, più “esigente” nei confronti dell’agente pubblico. Quindi, mentre il legislatore generale sembra voler tipizzare e restringere (o almeno rendere più rigoroso e prevedibile) il perimetro della colpa grave, il Codice dei contratti – che nasce con un impianto valoriale forte (principio del risultato, fiducia, responsabilizzazione) – conserva un baricentro che, se applicato senza cautele, rischia di continuare a far tremare polsi e penne. Qui sta il punto di frizione: non una curiosità accademica, ma una faglia pratica che incide su RUP, dirigenti, direttori dell’esecuzione, uffici gare e perfino sulle scelte di programmazione.
Il testo della riforma del 2026, nella parte che interessa l’elemento soggettivo, tenta una tipizzazione. Senza indulgere in citazioni lunghe (perché le norme non vanno “recitate”, vanno capite), il legislatore porta in primo piano alcune figure-sintomo: la colpa grave viene ancorata, tra l’altro, alla “violazione manifesta” delle norme applicabili, al “travisamento del fatto” e alla costruzione di fatti incontrovertibilmente smentiti o confermati dagli atti del procedimento. Questa scelta ha un significato preciso: la colpa grave non è più (o non è solo) l’“errore serio”, ma l’errore che tradisce un deficit evidente di legalità e di controllo interno del ragionamento amministrativo, al punto da risultare, per così dire, “visibile a occhio nudo” nel fascicolo.
Ancora più interessante è la clausola di salvaguardia che la Legge 1/2026 ribadisce: non integra colpa grave la condotta determinata dal riferimento a orientamenti giurisprudenziali prevalenti o a pareri delle autorità competenti. Qui il messaggio è fin troppo chiaro: se la regola era controversa e l’amministrazione si è mossa dentro un tracciato interpretativo robusto (giurisprudenza prevalente o parere autorevole), la “colpa grave” deve arretrare. Non è un lasciapassare per l’improvvisazione; è un incentivo alla motivazione tecnica e alla ricerca di basi interpretative solide.
Fin qui, la riforma “generale”. Ma, nei contratti pubblici, il legislatore del 2023 ha preteso di definire la colpa grave in modo più ampio e calibrato sulla specificità dell’azione contrattuale. L’art. 2, comma 3, del Codice qualifica come colpa grave non solo la violazione di norme di diritto, ma anche la violazione degli auto-vincoli amministrativi, e non solo l’inosservanza “manifesta” ma anche la “palese” violazione delle regole di prudenza, perizia e diligenza e l’omissione di cautele e verifiche esigibili in relazione alle competenze dell’agente e al caso concreto. Inoltre, anche qui compare la clausola di salvaguardia per chi si sia conformato a orientamenti giurisprudenziali prevalenti o a pareri delle autorità competenti, con un parallelismo evidente rispetto alla riforma 2026.
Il fatto che le due definizioni condividano una “zona franca” (giurisprudenza prevalente e pareri) è una buona notizia, perché consente di costruire una linea difensiva razionale: se l’ente lavora bene, documenta bene e si muove su basi interpretative qualificate, riduce il rischio di vedersi qualificare la condotta come gravemente colposa. Ma l’altra faccia della medaglia è meno rassicurante: nel Codice dei contratti resta una definizione che non si limita alla “violazione manifesta”, perché include anche un perimetro più ampio di esigibilità professionale (prudenza, perizia, diligenza, verifiche normalmente richieste), e chiama in causa gli auto-vincoli, cioè quelle regole interne che l’amministrazione si dà e che poi devono essere rispettate con la stessa serietà della norma esterna. Questo, in concreto, significa che una stazione appaltante può trovarsi esposta non solo perché ha violato una norma chiara, ma anche perché ha violato una propria regola organizzativa, o perché non ha svolto verifiche “normalmente richieste” in relazione al caso. Nel mondo reale degli appalti, dove l’urgenza e la carenza di organico sono la regola e non l’eccezione, questa elasticità può diventare un moltiplicatore di rischio se non è governata.
Il nodo interpretativo, quindi, è inevitabile: dopo la Legge 1/2026, quale definizione governa davvero la colpa grave quando si discute di danno erariale connesso a un affidamento o a un’esecuzione contrattuale? La risposta non può essere liquidata con slogan. In termini tecnici, si apre un problema di coordinamento tra disciplina generale (Legge 20/1994 come novellata) e disciplina speciale (Codice dei contratti). Da un lato, il diritto comune della responsabilità amministrativa fissa oggi un modello più tipizzato, che enfatizza la “manifesta” violazione e il travisamento del fatto. Dall’altro, il Codice dei contratti, che è legge speciale settoriale e che ha preteso di definire la colpa grave “nell’ambito delle attività” di programmazione, progettazione, affidamento ed esecuzione, continua a pretendere una valutazione più ricca, legata anche alle regole di prudenza e alle verifiche esigibili.
Qui, la via d’uscita più ragionevole (e, in prospettiva, più probabile) è una lettura armonizzatrice: la tipizzazione della Legge 1/2026 non va intesa come un elenco chiuso che sterilizza ogni altra considerazione, ma come un criterio-guida per identificare quando l’errore supera la soglia della gravità. Parallelamente, l’art. 2, comma 3, del Codice non può essere letto come una “colpa grave a chiamata” ogni volta che qualcosa va storto in gara: deve essere ricondotto a un giudizio di esigibilità concreta, tarato sulle competenze dell’agente, sul caso specifico, sul grado di chiarezza delle regole applicabili e sull’effettiva possibilità di adottare cautele e verifiche preventive senza paralizzare l’azione amministrativa. In altre parole, le due definizioni possono convivere solo se la colpa grave viene trattata come ciò che deve essere: non un’etichetta per “punire” la scelta sbagliata, ma un giudizio severo su una deviazione evidente e inescusabile dagli standard di legalità e diligenza esigibili.
C’è poi un altro aspetto, più politico-amministrativo ma con ricadute giuridiche pesanti: la Legge 1/2026 parla di “violazione manifesta” e richiama criteri come chiarezza e precisione della norma e inescusabilità dell’inosservanza. (Questo linguaggio tende a spostare l’asse della responsabilità verso due pilastri: la qualità del diritto applicabile (quanto era chiaro) e la qualità dell’istruttoria (quanto era controllabile dagli atti). E questo, per i contratti pubblici, significa una cosa concreta: non basta “decidere”, bisogna poter dimostrare perché la decisione era ragionevole dentro un quadro normativo e fattuale. Da qui discende un imperativo organizzativo: il fascicolo di gara e di esecuzione non è più solo un obbligo documentale; è il luogo dove si gioca la tenuta dell’elemento soggettivo. Se la contestazione futura sarà: “hai travisato il fatto”, l’ente deve poter rispondere: “no, il fatto era questo, e lo attestano questi atti”. Se la contestazione sarà: “violazione manifesta della norma”, l’ente deve poter dimostrare perché la norma non era così manifesta, o perché l’interpretazione seguita era corroborata da giurisprudenza prevalente o da pareri qualificati.
Qui entra in scena, con un rilievo che spesso si sottovaluta, la clausola “giurisprudenza prevalente e pareri delle autorità competenti”. (In un sistema che, da un lato, vuole accelerare (principio del risultato) e, dall’altro, vuole ridurre la paura della firma, la disponibilità di pareri e indirizzi interpretativi non è un orpello: è una tecnologia di governo del rischio. Ma funziona solo se usata bene. Un parere non vale come amuleto: vale se è pertinente al caso, se è attuale, se è richiamato con rigore e se il RUP ha verificato che la fattispecie concreta rientri davvero nel perimetro della soluzione interpretativa proposta. Soprattutto, deve emergere dal fascicolo che il parere è stato assunto come base razionale della decisione, non come post-it appiccicato dopo. In questo senso, la riforma 2026 e l’art. 2, comma 3, del Codice convergono su un messaggio “adulto”: la responsabilità si attenua quando l’amministrazione dimostra di non aver improvvisato.
Nel documento di spunto non risultano menzionate specifiche sentenze, quindi non è possibile estrarre virgolettati giurisprudenziali senza inventare (cosa che sarebbe, appunto, un travisamento del fatto). I virgolettati utilizzati sopra riguardano esclusivamente passaggi normativi e concetti riportati nel testo allegato.
Resta però da sciogliere l’ultima questione, quella che interessa davvero chi fa gare: quale sarà l’impatto sul principio del risultato del Codice? Qui la risposta “di pancia” rischia di essere sbagliata. È vero: se la colpa grave diventa più difficile da configurare (perché deve essere “manifesta” o legata a travisamenti evidenti), allora l’amministrazione potrebbe sentirsi più libera di scegliere, innovare, decidere. Ma attenzione: nei contratti pubblici, la scelta non si misura sul coraggio, si misura sulla qualità dell’istruttoria e del controllo preventivo. L’art. 2, comma 3, del Codice continua a ricordare che, nelle fasi di programmazione e affidamento, la diligenza esigibile comprende cautele e verifiche normalmente richieste. Quindi la “fiducia” del Codice non è fiducia cieca; è fiducia condizionata alla professionalità e alla tracciabilità.
In prospettiva, la riforma 2026 può diventare una leva positiva solo se le stazioni appaltanti fanno una cosa che oggi fanno troppo poco: internalizzare un metodo di decisione che rende difficile parlare di colpa grave. Che cosa significa, in pratica, senza ridurla a una lista di adempimenti? Significa costruire una cultura della motivazione breve ma solida; significa usare i pareri (quando servono) prima, non dopo; significa evitare auto-vincoli incoerenti o irrealistici che poi diventano trappole; significa, soprattutto, presidiare il fatto. Perché il travisamento del fatto – oggi esplicitamente tipizzato come indice di colpa grave – è spesso il modo “più facile” con cui un fascicolo disordinato diventa una condanna: non perché l’amministrazione abbia voluto sbagliare, ma perché non ha saputo dimostrare cosa sapeva, cosa ha verificato e su quali elementi ha deciso.
In conclusione, la Legge 1/2026 sembra muovere verso una responsabilità amministrativa più prevedibile e meno punitiva, soprattutto perché tipizza e valorizza criteri come manifesta violazione, travisamento del fatto e affidamento su giurisprudenza e pareri. Ma nei contratti pubblici resta la specificità del Codice del 2023, che pretende standard di diligenza e controllo preventivo più articolati, anche rispetto agli auto-vincoli e alle regole di perizia amministrativa. Il punto di equilibrio non lo farà un titolo di giornale: lo faranno le prassi delle stazioni appaltanti e, soprattutto, la giurisprudenza contabile quando inizierà a far convivere, caso per caso, le due definizioni. Per il RUP e per chi firma, la regola d’oro resta la stessa, solo più urgente: non basta avere ragione; bisogna poter dimostrare perché, nel momento della scelta, quella era la soluzione ragionevole, istruita e verificata. Se questo accade, la riforma 2026 può davvero ridurre la paura della firma e, paradossalmente, rendere più facile applicare il principio del risultato senza scivolare nell’avventatezza. Se non accade, la colpa grave continuerà a essere un fantasma che aleggia sulla gara, con o senza tipizzazioni.
