La vera linea rossa non è il prezzo ma la neutralità della commissione.
Di Luca Leccisotti
Nelle procedure aggiudicate con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, il divieto di commistione tra offerta tecnica e offerta economica è uno di quei principi che tutti citano e che molti applicano male. Viene spesso maneggiato come un tabù assoluto, quasi fosse vietato qualunque riferimento numerico o qualunque elemento “economicamente valutabile” all’interno della relazione tecnica. Altrettanto spesso, all’opposto, viene relativizzato fino a svuotarlo, con il risultato di offerte tecniche costruite come anticipazioni del prezzo e di valutazioni qualitative inevitabilmente condizionate. La realtà giuridica, nel d.lgs. 36/2023, è più esigente e più concreta: ciò che l’ordinamento tutela non è la purezza formale dei documenti, ma l’imparzialità funzionale del giudizio tecnico, cioè la capacità della commissione di valutare la qualità senza sapere, in modo attendibile e anticipato, “quanto costa” quel concorrente nel suo complesso. In questa prospettiva, il punto decisivo non è se nell’offerta tecnica compaia un numero, ma se quel numero consenta di ricostruire, direttamente o indirettamente, l’offerta economica complessiva e quindi di alterare la neutralità della valutazione.
Questo approccio sostanzialistico, consolidato in giurisprudenza, è stato ribadito con particolare chiarezza dal Consiglio di Stato, Sezione V, con sentenza 6 marzo 2026 n. 1834, che ha avuto il merito di ricomporre la questione in modo operativo, smontando sia l’automatismo espulsivo (qualsiasi elemento economico in tecnica uguale violazione) sia l’approccio lassista (basta chiamarlo “miglioria” e diventa lecito). La regola ricostruita dal giudice è, in estrema sintesi, questa: la commistione è vietata e rilevante solo quando le informazioni inserite nell’offerta tecnica permettono, con sufficiente attendibilità, di desumere o ricostruire il valore della proposta economica complessiva, e dunque il ribasso o l’importo finale offerto, in modo tale da incidere sul corretto ordine procedimentale e sulla neutralità del giudizio tecnico. Se invece l’offerta tecnica contiene elementi che hanno un riflesso economico ma non consentono di risalire all’offerta economica complessiva, il divieto non scatta automaticamente, perché la ratio non è la censura del “numero” in quanto tale, ma la prevenzione di un condizionamento del giudizio.
Per comprendere il senso di questa regola, conviene partire dalla funzione del principio di separazione tra le due buste. Il criterio OEPV vive su un presupposto: la valutazione tecnica deve avvenire in condizioni di neutralità rispetto al prezzo. Questo significa, in termini procedimentali, che la commissione deve attribuire punteggi tecnici sulla base di criteri qualitativi predeterminati, senza essere influenzata dalla conoscenza del ribasso o del valore economico dell’offerta, perché il rischio sistemico è evidente. Se la commissione sapesse in anticipo chi ha presentato il miglior prezzo, potrebbe inconsapevolmente “aggiustare” la valutazione qualitativa per rendere coerente l’esito complessivo, oppure, più banalmente, potrebbe essere psicologicamente condizionata a premiare o penalizzare un concorrente in ragione della sua convenienza economica, con una distorsione del criterio. Il divieto di commistione è, dunque, uno strumento di garanzia della par condicio e dell’imparzialità tecnica: non tutela l’estetica documentale, tutela l’integrità della valutazione.
Da questa funzione deriva una conseguenza immediata: non esiste una disciplina astratta che impedisca qualunque riferimento ad aspetti economicamente valutabili all’interno dell’offerta tecnica, perché in molte gare tale riferimento è, di fatto, inevitabile. È inevitabile quando la lex specialis richiede migliorie progettuali o soluzioni tecniche alternative. È inevitabile quando l’offerta tecnica deve descrivere una soluzione costruttiva, una metodologia organizzativa, un piano di cantierizzazione, una sequenza di lavorazioni, una dotazione di mezzi, o un set di materiali che comportano scelte che, naturalmente, “valgono” economicamente. Se l’ordinamento imponesse l’assenza assoluta di qualunque elemento con riflesso economico, finirebbe per vietare la descrizione tecnica seria, perché ogni tecnica ha un costo, e ogni costo deriva da una tecnica. La separazione tra buste non può essere interpretata come una richiesta di ignorare il mondo reale delle prestazioni.
Il criterio sostanziale, allora, serve a trovare il punto di equilibrio tra due esigenze che convivono e che non possono essere sacrificate: a) garantire che l’offerta tecnica sia completa e comprensibile, capace di descrivere davvero le soluzioni proposte; b) garantire che la commissione non possa ricostruire in anticipo l’offerta economica complessiva, e quindi che il giudizio tecnico resti neutrale. Il Consiglio di Stato, nel caso deciso, si è trovato proprio davanti a un tema tipico: la presenza, nell’offerta tecnica dell’aggiudicatario, di un computo metrico estimativo relativo alle lavorazioni migliorative. Il ricorrente sosteneva che quel computo, contenendo prezzi e quantità, consentisse alla commissione di conoscere l’entità dell’offerta economica e quindi di essere influenzata. Il TAR aveva respinto, ritenendo che la conoscenza dei soli costi delle migliorie non consentisse di risalire al ribasso complessivo. Il Consiglio di Stato conferma: la violazione non sussiste perché l’offerta economica era costituita dal ribasso percentuale sull’importo posto a base di gara, e la conoscenza del valore economico delle sole migliorie non permetteva di desumere quel ribasso né il valore complessivo dell’offerta economica. In altre parole, mancava il ponte logico tra il dato tecnico-economico inserito e la ricostruzione attendibile dell’offerta economica complessiva.
Questo passaggio è rilevante perché chiarisce che il divieto di commistione è un divieto “funzionale” e non “testuale”. È funzionale alla ricostruzione del prezzo complessivo. Se la ricostruzione non è possibile o è aleatoria, il rischio di condizionamento si attenua fino a non raggiungere la soglia di rilevanza giuridica. L’ordinamento non punisce la presenza di un costo in astratto; punisce la presenza di informazioni tali da rivelare, o rendere facilmente desumibile, l’offerta economica complessiva prima della sua apertura formale.
Questa impostazione ha, però, un corollario severo che molti sottovalutano: se l’informazione contenuta in tecnica consente di “ricostruire” o di desumere “con sufficiente attendibilità” l’offerta economica complessiva, la violazione scatta anche se la stazione appaltante sostiene di non essersi fatta influenzare. Non è necessario dimostrare un condizionamento effettivo; è sufficiente la potenzialità concreta di conoscenza anticipata del prezzo complessivo, perché l’ordinamento tutela la neutralità come requisito oggettivo del procedimento. In altre parole, non si discute di psicologia della commissione, si discute di correttezza strutturale della procedura.
Qui si inserisce un altro equivoco che genera contenzioso: la distinzione tra elementi economici “interni” al miglioramento e elementi economici “esterni” che rivelano il ribasso. È legittimo, entro certi limiti, che una miglioria venga descritta anche con un minimo di quantificazione, perché la commissione deve capire cosa si propone e come si realizza. Ma se la quantificazione è tale da rendere ricostruibile il ribasso complessivo, allora la miglioria diventa un cavallo di Troia. Il discrimine, quindi, non è la parola “miglioria”, ma la capacità rivelatrice dell’informazione. Da qui una regola operativa semplice: la stazione appaltante dovrebbe strutturare la lex specialis in modo tale da non incentivare l’inserimento di dati economici complessivi in tecnica, e gli operatori dovrebbero evitare di inserire in tecnica elementi che possano far risalire al prezzo totale. L’errore tipico è pensare che, siccome si tratta di un allegato tecnico, allora ogni dato sia innocuo. Non lo è, se funge da chiave per ricostruire il prezzo.
Per capire quando la ricostruzione è “sufficientemente attendibile”, bisogna guardare alla struttura concreta dell’offerta economica. Se l’offerta economica è un ribasso percentuale sulla base d’asta, come accade spesso nei lavori, la conoscenza del costo di una porzione di prestazioni (ad esempio, le sole migliorie) potrebbe non essere sufficiente a risalire al ribasso complessivo, perché manca l’informazione sulla base del ribasso e manca il dato su come quel costo interagisce col prezzo totale. Ma se l’offerta economica è articolata in prezzi unitari, o se il criterio economico è costruito su tariffe, corrispettivi a corpo e a misura, o su scomposizioni che consentono di ricostruire l’offerta complessiva sommando elementi, allora l’inserimento in tecnica di un computo con prezzi e quantità può diventare molto più rivelatore. Nei servizi e forniture, dove spesso l’offerta economica include listini, canoni, tabelle, costi di personale, quote variabili e fisse, il rischio di ricostruzione è maggiore. In questi casi, l’inserimento di elementi economici in tecnica può essere più facilmente qualificato come commistione lesiva.
Per questo, parlare di commistione in modo assoluto è sbagliato, ma parlare di commistione in modo indulgente è ancora peggio. La regola sostanziale impone un’analisi contestuale, e questa analisi deve essere governata da due soggetti: il RUP, in fase di progettazione della gara, e la commissione, in fase di valutazione. Il RUP deve scrivere le regole in modo da ridurre il rischio, perché prevenire è più semplice che gestire un ricorso. La commissione deve applicare le regole con rigore e, se trova informazioni rivelatrici, deve fermarsi e attivare le conseguenze previste, perché ignorare la commistione significa rendere l’aggiudicazione fragile.
Nel d.lgs. 36/2023, questa responsabilità di governance è amplificata dal principio del risultato. Il risultato non è “aggiudicare” rapidamente; è aggiudicare in modo stabile, difendibile, coerente con le regole. Una gara annullata per commistione non è un incidente formale: è un fallimento del risultato. Ecco perché l’approccio sostanziale del Consiglio di Stato, se ben compreso, è un alleato del risultato: riduce il contenzioso fondato su formalismi inutili, ma consente di colpire con decisione le commistioni realmente idonee a condizionare la valutazione.
Questo porta a un tema pratico che vale oro per chi scrive disciplinari: come si costruiscono le regole di separazione senza compromettere la qualità dell’offerta tecnica? Le soluzioni non sono infinite, ma richiedono lucidità. Prima di tutto, bisogna distinguere ciò che serve alla valutazione tecnica da ciò che serve al prezzo. Se la valutazione tecnica richiede un piano di miglioramento con descrizione delle lavorazioni, si può chiedere una descrizione prestazionale e metodologica, chiedendo di evitare prezzi unitari, importi complessivi, percentuali, canoni, e ogni elemento che consenta di risalire all’offerta economica. Si può consentire l’indicazione di quantità e modalità, ma vietare l’indicazione di valori monetari. Se invece la stazione appaltante ritiene necessario un computo delle migliorie per ragioni di verifica tecnica (ad esempio, per valutare la concretezza e la cantierabilità), allora deve impostare un presidio procedimentale: quel computo può essere presentato in una sezione separata, eventualmente criptata o resa accessibile solo dopo la valutazione tecnica, oppure può essere richiesto in forma non monetizzata (quantità e descrizione senza prezzi). In ogni caso, la regola deve essere chiara ex ante. Quando la regola è vaga, gli operatori si regolano “a loro modo” e la commissione si ritrova a gestire un problema che avrebbe dovuto essere prevenuto.
Un secondo strumento è la segmentazione dei documenti, ma con intelligenza. Molte piattaforme consentono di caricare allegati separati, e molte stazioni appaltanti già distinguono tra relazione tecnica, schede, cronoprogramma, piani di qualità. La separazione può essere rafforzata imponendo che elementi che potrebbero avere riflesso economico siano caricati in un allegato “non valutato” o “da aprire dopo”, ma questa tecnica deve essere coerente con la lex specialis e con la piattaforma, altrimenti si apre un’altra fonte di contenzioso: l’ordine di apertura dei file e la tracciabilità della seduta. La regola giusta non è complicare la procedura, è renderla controllabile.
Un terzo strumento è la costruzione dei criteri tecnici in modo tale da ridurre l’interesse degli operatori a inserire prezzi nella tecnica. Se i criteri tecnici sono ben costruiti, premiano l’innovazione, la qualità metodologica, l’organizzazione, la riduzione dei rischi, la sostenibilità, senza chiedere costi, gli operatori tenderanno a restare nel tecnico. Se invece i criteri sono scritti in modo da far percepire che “vince chi mostra di spendere di più” o “vince chi propone di più”, allora gli operatori saranno incentivati a quantificare e monetizzare, e la commistione diventerà quasi inevitabile. La lex specialis, in questo senso, è anche un dispositivo di incentivo: ciò che chiedi, ottieni. Se chiedi costi, ottieni costi. Se chiedi qualità, ottieni qualità.
Dal lato degli operatori, la sentenza del Consiglio di Stato offre una lezione di prudenza tecnica. Molte imprese inseriscono nel tecnico elementi economici non per malizia, ma per dimostrare serietà: “guardate, ho stimato le migliorie, ho fatto un computo, so quello che propongo”. È comprensibile, ma può essere pericoloso. L’operatore deve sempre chiedersi: questo elemento può far risalire al prezzo complessivo? Se sì, lo sto consegnando alla commissione prima del tempo. E se lo consegno, potrei autogenerare una causa di esclusione o, comunque, un contenzioso. La prudenza suggerisce di confinare i dati economici nella busta economica, salvo che la lex specialis imponga espressamente di inserirli in tecnica e salvo che la stazione appaltante abbia costruito presìdi per evitare condizionamenti. In caso di dubbio, è preferibile chiarire in fase di quesiti, chiedendo se la quantificazione economica di determinate migliorie sia ammessa, e in che forma. La regola non è “non mettere mai numeri”, ma “non mettere numeri che rivelano il prezzo”.
È utile anche chiarire un punto che molti ricorrenti usano come leva: l’ordine procedimentale delle sedute. In OEPV, la regola è valutazione tecnica in seduta riservata e apertura economica dopo. Se la commissione, anche solo potenzialmente, conosce in anticipo il prezzo, l’ordine si svuota. Ma questo non significa che ogni informazione economica “di dettaglio” sia sufficiente a violare l’ordine. L’ordine è violato quando l’informazione consente di desumere l’offerta economica complessiva. Qui il Consiglio di Stato ha scelto un criterio misurabile: la ricostruzione del ribasso o del prezzo totale. È un criterio che consente ai giudici di evitare decisioni basate su impressioni, ma impone alle stazioni appaltanti di motivare bene quando contestano la commistione. Non si può dire “c’è un computo quindi è commistione”. Bisogna dimostrare che quel computo rende conoscibile il prezzo complessivo. Senza questa dimostrazione, il ricorso rischia di scivolare nel formalismo che la giurisprudenza ormai respinge.
Questo criterio, però, ha un effetto collaterale positivo: obbliga le amministrazioni a essere precise nel definire che cosa considera “prezzo complessivo”. In alcune gare, il prezzo complessivo non è solo un ribasso, ma è una somma di componenti. In altre, è una tariffa per unità di servizio. In altre ancora, è un canone con variabili. La valutazione della commistione deve essere tarata su questa struttura. Se la struttura economica è complessa, la probabilità che un dettaglio in tecnica consenta una ricostruzione attendibile aumenta. Quindi, più la gara economica è articolata, più bisogna essere rigorosi nel vietare elementi monetari in tecnica. Qui il principio sostanziale diventa uno strumento di progettazione: la stazione appaltante, se vuole ridurre il rischio, deve sapere che tipo di offerta economica sta chiedendo e deve calibrare i divieti di commistione di conseguenza.
Inoltre, non va sottovalutato un fenomeno che sta crescendo: la tendenza degli operatori a “monetizzare” le migliorie per renderle credibili. Questo fenomeno è particolarmente frequente nei lavori, dove le migliorie sono spesso percepite come promesse e la stazione appaltante teme proposte irrealistiche. Ma la credibilità della miglioria non deve passare necessariamente dal prezzo. Può passare da un piano di esecuzione, da un dettaglio tecnico, da un cronoprogramma, da certificazioni, da schede di prodotto, da esperienze analoghe. Il prezzo delle migliorie, se inserito in tecnica, può essere un boomerang. La stazione appaltante deve quindi strutturare criteri che misurino credibilità e cantierabilità senza costringere l’operatore a rivelare l’offerta economica. È un cambio di cultura: si valuta la qualità della soluzione, non quanto costa al concorrente.
Un ulteriore aspetto riguarda il ruolo del soccorso istruttorio. Molti si chiedono: se la commistione è rilevata, si può chiedere all’operatore di rimuovere gli elementi economici? Qui il sistema è tendenzialmente severo. La commistione, quando integra una violazione sostanziale, non è un mero difetto documentale sanabile, perché non si tratta di completare un documento mancante, ma di rimuovere un’informazione che ha già potenzialmente condizionato la valutazione o alterato la neutralità. È un difetto che incide sulla par condicio. Quindi, affidarsi al soccorso come “rimedio” è rischioso. La prevenzione resta la soluzione migliore: regole chiare ex ante, e comportamenti prudenti ex ante.
Il quadro che emerge, quindi, è molto netto. Il divieto di commistione non è un divieto di matematica, è un divieto di rivelazione del prezzo complessivo nella fase tecnica. Il giudice richiede una verifica concreta: la presenza di un elemento economico è vietata quando consente di desumere l’offerta economica complessiva e quindi di compromettere la neutralità. Se non consente quella ricostruzione, la violazione non si presume. Questo criterio tutela la concorrenza in modo intelligente: evita esclusioni formalistiche e protegge la neutralità dove è davvero in pericolo.
Per le stazioni appaltanti, il messaggio è operativo e dovrebbe diventare prassi: scrivere disciplinari che non siano ambigui e non invitino indirettamente alla commistione. Se si chiedono migliorie, si definisca la forma di presentazione e si vietino espressamente i dati monetari capaci di rivelare il prezzo complessivo. Se si ritiene necessario un computo, lo si gestisca in modo tale da non rivelare il ribasso e da non essere accessibile nella fase tecnica. Se la gara è in ambito dove l’offerta economica è facilmente ricostruibile, si alzi la soglia di attenzione. E soprattutto, se si contesta la commistione, lo si faccia motivando in modo tecnico e non con formule apodittiche, dimostrando l’attendibilità della ricostruzione del prezzo complessivo.
Per gli operatori economici, la lezione è altrettanto severa: non usare l’offerta tecnica come vetrina del prezzo. La tecnica deve restare tecnica. Se serve rendere credibile una miglioria, la si rende credibile con documenti tecnici, non con prezzi. Se si ha dubbio, si chiede chiarimento prima, perché dopo può essere tardi. E se la lex specialis consente elementi con riflesso economico, si verifica sempre se quei dati possono rivelare il ribasso o il totale, perché la linea rossa non è la presenza di un costo, è la rivelazione del prezzo complessivo.
In conclusione, la giurisprudenza del Consiglio di Stato del 2026 conferma che il sistema non vuole gare “puritane”, vuole gare neutrali. La neutralità si perde quando la commissione può capire prima del tempo chi ha fatto il miglior prezzo. Si conserva quando la tecnica resta sul piano della qualità e la componente economica resta confinata nel proprio momento procedimentale. È una distinzione che sembra sottile solo a chi la guarda da lontano. In realtà, è la base della fiducia nella valutazione OEPV. E nel d.lgs. 36/2023, che ha riportato al centro il principio del risultato, il risultato vero non è aggiudicare in fretta: è aggiudicare senza che la gara si trasformi in un ribasso mascherato o, peggio, in un giudizio tecnico condizionato. La commistione non è un peccato di forma. È un peccato di neutralità. E oggi, finalmente, la linea di confine è stata chiarita con un criterio che tutti possono applicare senza fingere: scatta il divieto quando puoi ricostruire il prezzo complessivo, non quando trovi un numero qualsiasi nella relazione tecnica.
