Il RUP scelga prima cosa vuole fare.
Di Luca Leccisotti
C’è un equivoco che continua a circolare con una certa ostinazione negli uffici appalti: chiamare “affidamento diretto” una procedura che, nei fatti, viene costruita come una piccola gara. Si invitano più operatori, si fissano termini uguali per tutti, si richiedono offerte tramite piattaforma, si predispongono criteri comparativi, si valutano elementi qualitativi, si ragiona di punteggi, si convoca una commissione, si redigono verbali e poi, con una disinvoltura che meriterebbe almeno un cartellino giallo, si pretende di dire che si trattava pur sempre di affidamento diretto. No. Se si organizza una competizione, si entra nel mondo della competizione. E quel mondo porta con sé regole, oneri, garanzie, tracciabilità, verbali, accesso agli atti e responsabilità procedimentali coerenti.
Il tema è particolarmente rilevante nel sottosoglia, dove il d.lgs. 36/2023 ha previsto strumenti differenziati e una forte semplificazione dell’affidamento diretto. Ma semplificare non significa confondere. L’affidamento diretto è istituto autonomo, fondato su una valutazione discrezionale del RUP, preceduta da una istruttoria proporzionata, eventualmente alimentata dall’acquisizione di preventivi, ma non strutturata come gara. L’aggiudicazione procedimentalizzata, invece, pur potendo nascere in un contesto sotto soglia e pur potendo condividere con l’affidamento diretto il momento iniziale della selezione degli operatori da interpellare, assume una fisionomia diversa quando viene introdotto un confronto competitivo vero e proprio. Da quel momento non siamo più nel regno della scelta diretta, ma nella logica della selezione comparativa.
La distinzione non è lessicale. È sostanziale. Nell’affidamento diretto il RUP non indice una gara. Non definisce un criterio di aggiudicazione in senso tecnico. Non costituisce una commissione. Non applica meccanismi di esclusione automatica. Non redige verbali di gara. Non opera all’interno di una legge di gara competitiva, ma svolge una istruttoria funzionale a individuare l’operatore ritenuto idoneo a soddisfare l’interesse pubblico, motivando la scelta nella decisione di affidamento, ai sensi dell’art. 17, comma 2, del Codice. L’eventuale richiesta di più preventivi non trasforma automaticamente l’istituto in gara, purché resti nel perimetro dell’indagine istruttoria e non diventi competizione regolata.
Nell’aggiudicazione procedimentalizzata accade altro. La stazione appaltante scrive regole preventive, richiede offerte secondo termini comuni, predetermina modalità di confronto, stabilisce criteri di valutazione, governa l’apertura delle proposte, valuta secondo parametri prestabiliti e conclude con un’aggiudicazione. In quel momento la parola “affidamento” diventa impropria, se non addirittura fuorviante. È più corretto parlare di aggiudicazione, perché l’amministrazione ha costruito un micro-sistema competitivo che richiama, sul piano funzionale, le procedure negoziate e le gare ordinarie, con conseguente applicazione del rigore codicistico proprio delle competizioni.
Il punto da comprendere, senza troppi accomodamenti, è questo: non si può prendere dall’affidamento diretto la libertà e dalla gara la competizione, lasciando fuori le garanzie. Sarebbe troppo comodo. È la solita tentazione amministrativa del “meglio dei due mondi”: confronto tra operatori quando serve a legittimare la scelta; informalità dell’affidamento diretto quando bisogna evitare regole, verbali, accesso e contestazioni. Peccato che il diritto dei contratti pubblici non funzioni come un menù alla carta. Se il RUP decide di costruire una procedura competitiva, deve poi sopportare anche il peso giuridico della competizione.
Nell’affidamento diretto, la scelta dell’affidatario resta discrezionale. Discrezionale non vuol dire arbitraria, ovviamente. Vuol dire che il RUP, previa istruttoria adeguata, può individuare l’operatore economico ritenuto più idoneo, tenendo conto dell’oggetto, dell’importo, dell’esperienza, dell’affidabilità, della congruità del prezzo, della disponibilità esecutiva, del rispetto della rotazione e delle esigenze della stazione appaltante. La richiesta di preventivi può servire a comprendere il mercato, verificare prezzi, acquisire elementi tecnici, negoziare condizioni. Ma non deve essere presentata come una procedura comparativa rigida se l’amministrazione intende rimanere nell’affidamento diretto.
Nell’aggiudicazione procedimentalizzata, invece, il RUP deve predisporre una vera disciplina della competizione. La documentazione deve contenere regole chiare, condizioni uniformi, termini perentori, modalità di presentazione delle offerte, requisiti, criteri di valutazione, eventuali cause di esclusione, regole sull’anomalia quando pertinenti, indicazione del contratto collettivo applicabile al personale impiegato, disciplina della piattaforma digitale, modalità di apertura e valutazione delle offerte. Non è più una conversazione istruttoria con il mercato. È una selezione. E quando si seleziona, le regole devono essere scritte prima, non ricostruite dopo per giustificare l’esito.
La questione della piattaforma di approvvigionamento digitale è emblematica. Nell’affidamento diretto il dialogo con l’operatore può avvenire nella fase istruttoria e negoziale, con successiva formalizzazione nella decisione di affidamento. Nell’aggiudicazione procedimentalizzata, invece, le proposte richieste tramite PAD devono pervenire entro una scadenza uniformemente stabilita, con effetti espulsivi in caso di tardività, se così previsto dalla legge di gara. La fissazione di un termine comune e vincolante per la ricezione delle offerte è già indice di competizione. Non si può imporre la disciplina della gara quando serve a chiudere la porta agli operatori tardivi e poi negare la natura competitiva quando si tratta di rispettare gli adempimenti conseguenti.
La lettera di invito assume allora un ruolo centrale. Non può essere una richiesta generica di preventivo camuffata da procedura. Deve indicare con sufficiente precisione l’oggetto dell’affidamento, le condizioni tecniche, il valore stimato, le modalità di formulazione dell’offerta, il criterio di selezione, i requisiti richiesti, il termine di presentazione, le modalità di apertura, il CCNL applicabile, gli obblighi esecutivi, le eventuali verifiche di congruità e le regole sulla documentazione. Se il RUP decide di procedimentalizzare, deve farlo seriamente. La mezza gara, negli appalti, è spesso peggiore della gara intera, perché produce aspettative competitive senza adeguate garanzie procedurali.
Particolarmente delicata è la fase di valutazione. Se l’aggiudicazione procedimentalizzata avviene al minor prezzo, la valutazione può essere svolta direttamente dal RUP oppure da un seggio di gara, ufficio o struttura appositamente individuata. In questo caso il margine valutativo è ridotto, perché si tratta essenzialmente di verificare la documentazione e individuare l’offerta economicamente più conveniente sul piano del prezzo. Ma se la procedura prevede valutazioni qualitative, la questione cambia radicalmente. La presenza di elementi tecnico-qualitativi impone l’individuazione di una commissione di gara ai sensi dell’art. 51 del Codice.
Qui bisogna essere molto netti. Nell’affidamento diretto non serve una commissione di gara. Anzi, la presenza di una commissione può essere un indizio dell’avvenuta trasformazione dell’istituto in procedura comparativa. Se si nominano commissari per valutare offerte tecniche, attribuire punteggi, comparare migliorie e stilare una graduatoria, difficilmente si può continuare a parlare di affidamento diretto in senso proprio. Si è costruita una competizione qualitativa. E una competizione qualitativa richiede le regole della competizione, non la libertà motivazionale dell’affidamento diretto.
Il riferimento all’art. 108 del Codice è illuminante. I criteri di aggiudicazione operano nell’ambito della competizione vera e propria. Non appartengono fisiologicamente all’affidamento diretto, che non si fonda su un criterio di aggiudicazione, ma su una scelta discrezionale motivata. Nell’affidamento diretto gli aspetti qualitativi vengono definiti nella fase istruttoria e negoziale tra RUP e operatore economico, eventualmente sfociando in un capitolato tecnico o in condizioni contrattuali dettagliate. Ma non vi è una gara nella quale più offerte tecniche siano valutate comparativamente secondo punteggi prestabiliti.
Questo passaggio è decisivo anche per evitare contenziosi inutili. Se l’amministrazione vuole scegliere direttamente, deve usare l’affidamento diretto e motivare correttamente. Se vuole comparare offerte, deve predisporre una procedura coerente con la comparazione. Il problema nasce quando si costruisce un ibrido: si chiedono offerte comparabili, ma si pretende di non applicare la disciplina della gara; si valutano elementi qualitativi, ma senza commissione; si stabiliscono termini, ma senza verbali; si formano graduatorie, ma si continua a parlare di preventivi; si escludono operatori, ma si nega l’esistenza di una competizione. È una confusione che non semplifica nulla. Semplicemente, sposta il problema davanti al TAR.
La questione dei verbali di gara conferma la differenza strutturale. Nell’aggiudicazione procedimentalizzata si pone un problema di corretta e tempestiva verbalizzazione delle operazioni. Il TAR Lombardia, sez. III, n. 3349/2026, ha richiamato proprio l’esigenza di applicare il rigore delle norme codicistiche previste per le competizioni quando la procedura, nei fatti, non sia un affidamento diretto ma una aggiudicazione procedimentalizzata. I verbali non sono un vezzo burocratico. Sono lo strumento che documenta la sequenza procedurale, l’apertura delle offerte, le verifiche compiute, le decisioni adottate, le eventuali esclusioni, la valutazione e la graduatoria.
Nell’affidamento diretto, invece, la rendicontazione procedimentale è affidata essenzialmente alla decisione di affidamento, definita dal Codice come decisione a contrarre. L’art. 17, comma 2, richiede che essa dia conto dell’oggetto, dell’importo, del contraente, delle ragioni della scelta, dei requisiti di carattere generale e, se necessari, di quelli tecnico-professionali ed economico-finanziari. Non è richiesta la redazione di verbali di gara perché, molto semplicemente, non c’è una gara da verbalizzare. Se non vi è una competizione formalizzata, non vi è una sequenza di gara da documentare con verbali. Ma se quella competizione viene creata, i verbali diventano necessari.
Anche qui il fastidio tecnico è legittimo. Non si può pretendere di avere una gara senza verbali solo perché l’importo è basso o perché si è deciso di chiamarla affidamento diretto. L’importo sotto soglia non sterilizza le garanzie della competizione. La semplificazione non elimina la necessità di documentare ciò che si è effettivamente fatto. Se sono state aperte offerte, valutate proposte, attribuiti punteggi, applicati criteri e individuato un aggiudicatario, il fascicolo deve contenere una traccia completa e tempestiva delle operazioni. Diversamente, l’amministrazione si troverà a difendere un esito competitivo senza la documentazione propria della competizione. Una scelta coraggiosa, nel senso peggiore del termine.
La distinzione incide anche sull’accesso agli atti. Nell’aggiudicazione procedimentalizzata, dal momento in cui si approda a una vera selezione competitiva, occorre fare applicazione integrale delle norme previste per il sottosoglia comunitario, compresi i richiami specifici agli artt. 35 e 36 del Codice in materia di accesso. L’operatore che ha partecipato a una procedura competitiva ha un interesse qualificato a conoscere gli atti della valutazione, le offerte degli altri concorrenti nei limiti consentiti, i verbali, le motivazioni e la documentazione rilevante. Nell’affidamento diretto, invece, il problema dell’accesso si pone in termini diversi, proprio perché non esiste un confronto tra offerte strutturato come gara.
Questa ricaduta è tutt’altro che marginale. Molti RUP procedimentalizzano l’affidamento pensando di aumentare la trasparenza e ridurre il rischio. Ma se non hanno piena consapevolezza delle conseguenze, ottengono l’effetto opposto: creano una gara, ma la gestiscono con gli strumenti documentali dell’affidamento diretto. Il risultato è una procedura vulnerabile, perché gli operatori possono pretendere l’applicazione delle regole coerenti con la competizione effettivamente svolta. Non conta l’etichetta che l’amministrazione assegna all’atto. Conta la sostanza della procedura.
Sul piano teorico, la questione si colloca al confine tra autonomia procedimentale della stazione appaltante e autovincolo. Il RUP, anche nel sottosoglia, può decidere di strutturare un confronto più articolato rispetto al minimo richiesto per l’affidamento diretto. Ma, nel momento in cui lo fa, si autovincola alle regole che ha fissato e ai principi che governano le procedure comparative. La lex specialis, anche se semplificata, diventa parametro di legittimità dell’azione amministrativa. La violazione delle regole autoimposte può determinare illegittimità dell’aggiudicazione. Ecco perché bisogna scrivere poco, se si vuole fare un affidamento diretto vero; scrivere bene, se si vuole fare una competizione.
La procedimentalizzazione, in sé, non è un male. Può essere utile in molti casi: quando l’oggetto richiede comparazione tecnica; quando il mercato è ampio; quando l’importo, pur sotto soglia, è significativo; quando la stazione appaltante vuole assicurare un confronto competitivo più strutturato; quando occorre documentare con maggiore forza la scelta. Ma deve essere consapevole. Non si può procedimentalizzare per ansia difensiva, aggiungendo pezzi di gara a un affidamento diretto fino a snaturarlo. L’ansia del RUP è comprensibile; il mostro procedurale che ne deriva, molto meno.
Il vero affidamento diretto richiede una istruttoria seria, non una gara in miniatura. Il RUP può consultare il mercato, acquisire preventivi, negoziare condizioni, verificare congruità, valutare esperienze pregresse, controllare requisiti, motivare la scelta dell’operatore. Ma deve evitare di attribuire punteggi comparativi, fissare criteri di aggiudicazione, formare graduatorie e nominare commissioni. Se vuole fare tutto questo, deve accettare che sta facendo altro. E quell’altro si chiama aggiudicazione procedimentalizzata, con tutto ciò che ne consegue.
La lettera di richiesta preventivo, nell’affidamento diretto, deve essere coerente con la natura istruttoria dell’istituto. Può chiedere condizioni tecniche ed economiche, ma non dovrebbe costruire una competizione con criteri rigidi e graduatoria finale. La decisione di affidamento dovrà poi motivare perché l’operatore prescelto è idoneo, perché il prezzo è congruo, perché la scelta rispetta la rotazione e perché l’interesse pubblico è soddisfatto. Non serve fingere di aver fatto una gara per dimostrare di aver scelto bene. Anzi, spesso la gara finta dimostra solo che non si è compreso l’affidamento diretto.
Al contrario, se si sceglie l’aggiudicazione procedimentalizzata, la documentazione deve essere costruita con rigore. Occorre prevedere una vera lettera di invito, una scadenza uniforme, criteri chiari, regole di valutazione, eventuale commissione, verbali, pubblicità degli esiti, gestione dell’accesso, controlli sui requisiti e adempimenti codicistici del sottosoglia. Non basta dire che “si acquisiscono preventivi” se poi si valutano offerte come in una procedura negoziata. La qualificazione giuridica non dipende dal titolo del file caricato in piattaforma, ma dalla struttura della procedura.
Questa distinzione ha ricadute anche sui tempi. L’affidamento diretto può essere rapido perché non deve replicare le scansioni della gara. L’aggiudicazione procedimentalizzata richiede più tempo perché deve assicurare par condicio e tracciabilità. Se il RUP vuole rapidità, deve restare nel perimetro dell’affidamento diretto. Se vuole competizione, deve accettare il tempo della competizione. Pretendere entrambe le cose significa creare una procedura che non è né veloce né solida.
Per gli uffici, la soluzione migliore è predisporre modelli distinti. Un modello per l’affidamento diretto vero, fondato su istruttoria, richiesta eventuale di preventivo, negoziazione e decisione motivata ex art. 17, comma 2. Un modello per l’aggiudicazione procedimentalizzata sotto soglia, con lettera di invito, regole di gara, criteri, verbalizzazione e aggiudicazione. Due strumenti diversi. Due fascicoli diversi. Due logiche diverse. Continuare a usare lo stesso modello per tutto è una delle ragioni per cui le procedure si ammalano.
La conclusione è netta. L’affidamento diretto e l’aggiudicazione procedimentalizzata possono essere vicini nella prassi, ma non sono la stessa cosa. Nel primo non vi è competizione, non vi sono criteri di aggiudicazione, non vi è commissione, non vi sono verbali di gara, non si applica la disciplina delle esclusioni automatiche e la scelta è motivata nella decisione di affidamento. Nella seconda vi è una competizione regolata, con regole preventive, offerte, valutazione, eventuale commissione, verbali, aggiudicazione e applicazione delle norme codicistiche del sottosoglia.
La regola finale, detta con una certa impazienza tecnica, è questa: se il RUP vuole fare affidamento diretto, faccia affidamento diretto. Se vuole fare una gara, faccia una gara. Ma smetta di costruire gare travestite da preventivi e poi lamentarsi se il giudice pretende verbali, regole e accesso agli atti. Il d.lgs. 36/2023 consente semplificazione, non schizofrenia procedurale. E negli appalti pubblici, più ancora che altrove, chiamare una cosa con il nome sbagliato è spesso il primo passo per farla male.
