di Luca Leccisotti
La realizzazione di un sistema di videosorveglianza comunale è uno degli ambiti nei quali la distinzione tra indirizzo politico, funzione di polizia locale, competenza tecnico-amministrativa e progettazione specialistica deve essere governata con particolare rigore. L’errore più frequente è non far transitare anzitutto in Giunta l’approvazione del progetto strategico della videosorveglianza, confondendo piani che l’ordinamento mantiene distinti e che, invece, devono svilupparsi in sequenza: prima la decisione politico-amministrativa sull’esigenza di sicurezza urbana, controllo del territorio, priorità pubbliche, obiettivi generali e allocazione delle risorse; poi la definizione funzionale-operativa del fabbisogno da parte della Polizia Locale; quindi la progettazione tecnico-gestionale della fornitura o del servizio, che rientra nella competenza dirigenziale della struttura tecnica competente. A questi piani se ne aggiunge un ulteriore livello, spesso sottovalutato ma decisivo: la necessità di ricorrere a competenze specialistiche esterne quando l’ente non dispone internamente di professionalità adeguate per progettare un sistema tecnologico, giuridico, impiantistico, digitale e privacy-compliant come quello della videosorveglianza.
Il parere MIT n. 4155 del 21 aprile 2026, relativo all’approvazione della progettazione di servizi e forniture ex art. 41, comma 12, del d.lgs. 36/2023, offre una chiave interpretativa particolarmente utile proprio per i progetti di videosorveglianza. Il principio espresso è netto: l’approvazione del progetto di servizi e forniture è attività gestionale e spetta al dirigente o al responsabile del servizio, non alla Giunta. La precisazione, tuttavia, non esclude ma presuppone il passaggio politico-amministrativo iniziale: la Giunta deve approvare il progetto strategico, cioè l’atto di indirizzo che individua la scelta pubblica, le finalità di sicurezza urbana, le priorità territoriali, il quadro delle risorse e la cornice programmatoria dell’intervento. Diverso è il progetto tecnico ex art. 41, comma 12, che non è un atto di indirizzo politico, ma l’atto tecnico-amministrativo che definisce l’oggetto dell’appalto, i contenuti minimi della prestazione, la stima della spesa, le condizioni di affidamento e i presupposti per l’avvio della procedura contrattuale.
Applicare questo principio alla videosorveglianza significa chiarire, in primo luogo, che la scelta generale dell’ente di potenziare il sistema di sicurezza urbana, dotarsi di strumenti tecnologici di controllo del territorio o perseguire obiettivi di prevenzione e presidio dei luoghi sensibili deve trovare anzitutto sede nell’approvazione, da parte della Giunta, del progetto strategico di videosorveglianza. È in tale atto che l’organo esecutivo definisce l’esigenza pubblica, la cornice programmatoria, le priorità generali, l’eventuale partecipazione a finanziamenti e l’allocazione delle risorse. Solo dopo tale approvazione iniziale può svilupparsi, a cascata, l’istruttoria funzionale della Polizia Locale e la successiva traduzione tecnica dell’esigenza in un progetto di fornitura, installazione, manutenzione, configurazione, collegamento, gestione e interoperabilità di impianti di videosorveglianza. Quest’ultima fase è attività gestionale e, come tale, deve essere approvata dal dirigente competente e non dall’organo politico.
La Giunta, quindi, deve approvare il progetto strategico di videosorveglianza, quale atto preliminare di indirizzo e programmazione da cui discendono tutte le successive attività istruttorie. Non è invece competente ad approvare il progetto tecnico di videosorveglianza inteso come progetto di servizi e forniture ex art. 41, comma 12, del d.lgs. 36/2023. Non deve approvare il capitolato tecnico, non deve validare la localizzazione puntuale delle telecamere come elemento progettuale dell’appalto, non deve approvare le specifiche tecniche, non deve determinare le caratteristiche dei dispositivi, non deve approvare l’architettura di rete, il sistema di registrazione, le modalità di conservazione dei dati, il quadro economico dell’affidamento o gli elaborati tecnici della procedura. Queste sono attività gestionali, rimesse alla competenza dirigenziale, ferma la necessità di acquisire gli apporti istruttori dei soggetti competenti.
Il fatto che la videosorveglianza incida su interessi pubblici sensibili non trasforma automaticamente il progetto tecnico in atto politico. Anzi, proprio la delicatezza della materia impone che il procedimento sia governato da competenze tecniche e funzionali puntualmente individuate. La videosorveglianza coinvolge sicurezza urbana, protezione dei dati personali, infrastrutture tecnologiche, impiantistica, connettività, interoperabilità con sale operative, manutenzione, cybersecurity, conservazione delle immagini, regolamentazione degli accessi, rapporti con le forze di polizia e, in alcuni casi, finanziamenti regionali, ministeriali o europei. Questa complessità non autorizza la commistione delle competenze; la rende più pericolosa.
Il modello corretto è, quindi, quello della separazione funzionale.
La Polizia Locale è la struttura naturalmente competente a definire il fabbisogno operativo di sicurezza urbana. È l’organo che conosce il territorio, le criticità viabilistiche, le aree sensibili, i punti di maggiore esposizione a fenomeni di illegalità diffusa, le esigenze di controllo degli accessi, le zone interessate da abbandono di rifiuti, gli edifici pubblici da presidiare, gli snodi stradali, le aree scolastiche, i parchi, le zone industriali o commerciali, i luoghi oggetto di segnalazioni ricorrenti. La Polizia Locale, quindi, deve redigere o concorrere a redigere una relazione funzionale-operativa, nella quale siano individuati il bisogno pubblico, gli obiettivi di prevenzione e controllo, le aree da monitorare, la priorità degli interventi, la coerenza con le finalità istituzionali, l’eventuale raccordo con patti per la sicurezza o atti prefettizi, nonché le modalità operative di utilizzo delle immagini.
Questa relazione non è ancora il progetto tecnico dell’appalto. È il presupposto funzionale del progetto. Serve a dire perché l’ente ha bisogno di quel sistema, quali obiettivi intende perseguire e quali punti del territorio devono essere presidiati. La Polizia Locale non deve trasformarsi in ufficio tecnico progettuale, salvo che disponga internamente di professionalità tecniche specifiche. Deve, invece, fornire il fabbisogno operativo, cioè l’elemento che consente all’Area tecnica di tradurre l’esigenza in elaborati progettuali, specifiche prestazionali e atti di affidamento.
L’Area tecnica, a sua volta, è competente per la progettazione tecnico-amministrativa dell’intervento, per gli aspetti impiantistici, tecnologici e contrattuali. In concreto, sulla base del fabbisogno formulato dalla Polizia Locale, l’Area tecnica deve definire l’architettura dell’impianto, la tipologia delle telecamere, le caratteristiche minime dei dispositivi, la compatibilità con le infrastrutture esistenti, la necessità di collegamenti in fibra, radio o rete dati, il sistema di alimentazione, i pali o supporti, le opere accessorie, il server o sistema di registrazione, la durata della conservazione tecnica coerente con gli atti privacy, le modalità di manutenzione, gli SLA, le garanzie, i livelli di servizio, le prove di funzionamento, il collaudo o la verifica di conformità, la stima dei costi, il quadro economico e la documentazione necessaria all’affidamento.
Tuttavia, proprio su questo punto occorre evitare una ulteriore distorsione. L’Area tecnica comunale non è automaticamente in grado di progettare qualunque sistema di videosorveglianza solo perché è competente in materia tecnica. La videosorveglianza moderna non è più un semplice impianto di telecamere. È un ecosistema tecnologico integrato, nel quale convivono progettazione impiantistica, reti dati, cybersecurity, software di gestione video, conservazione digitale, interoperabilità con centrali operative, continuità di servizio, sicurezza fisica e logica, conformità privacy, eventuali sistemi di lettura targhe, analisi video, crittografia, autenticazione degli accessi e log degli operatori. Se l’Area tecnica non dispone di professionalità interne adeguate a progettare questo insieme, non solo è opportuno, ma è necessario affidare un incarico esterno a un progettista esperto.
Questa necessità discende da un principio elementare di buona amministrazione: la stazione appaltante deve porre a base dell’affidamento un progetto tecnicamente serio, giuridicamente sostenibile e funzionalmente coerente con il fabbisogno. Se le competenze interne non sono sufficienti, l’ente non deve simulare una progettazione che non è in grado di svolgere. Deve attivare gli strumenti previsti dall’ordinamento per acquisire competenze qualificate dall’esterno, nel rispetto del Codice dei contratti pubblici e delle regole sugli incarichi professionali. Il ricorso a un progettista esterno, in tali casi, non è una fuga dalla responsabilità interna; è esattamente il contrario. È il modo corretto per assumere responsabilmente atto della complessità dell’intervento e per evitare che l’affidamento venga costruito su basi tecniche approssimative.
In presenza di organici ridotti, di competenze trasversali non disponibili o di una struttura tecnica priva di specialisti in videosorveglianza, reti, sicurezza informatica e impianti tecnologici integrati, il supporto esterno diventa una misura di prudenza amministrativa. Non si tratta di esternalizzare la decisione pubblica, che resta dell’ente. Si tratta di acquisire l’apporto specialistico necessario per redigere un progetto idoneo a sostenere una procedura di affidamento. La Polizia Locale continua a definire il fabbisogno; il dirigente continua ad approvare il progetto; il RUP continua a coordinare il procedimento; l’ente continua a essere titolare della scelta amministrativa. Ma la progettazione tecnica può essere affidata a un professionista qualificato quando l’amministrazione non possiede al proprio interno le competenze necessarie.
Questo vale ancora di più quando il progetto richiede il coordinamento di materie trasversali. La videosorveglianza non appartiene a un solo sapere. È sicurezza urbana, ma anche tecnologia. È impiantistica, ma anche privacy. È controllo del territorio, ma anche protezione dei dati. È prevenzione, ma anche accountability. È gestione di immagini, ma anche cybersecurity. In enti di dimensioni contenute o con strutture tecniche sottodimensionate, è spesso irrealistico pensare che tutte queste competenze siano presenti in organico. In tali casi è auspicabile affidarsi a specialisti esterni consolidati, con esperienza effettiva in progettazione di sistemi di videosorveglianza pubblica, conoscenza delle regole privacy, capacità di redigere capitolati prestazionali, padronanza delle architetture tecnologiche e consapevolezza delle esigenze operative della Polizia Locale.
Il punto deve essere detto senza ambiguità: pensare che un preventivo commerciale di telecamere equivalga a un progetto di videosorveglianza è uno scempio giuridico prima ancora che tecnico. Un preventivo è l’offerta di un operatore economico interessato a vendere dispositivi, installazione o servizi. Un progetto è l’elaborato dell’amministrazione, o di un progettista da essa incaricato, che definisce in modo imparziale il fabbisogno, le prestazioni, le caratteristiche tecniche minime, i criteri di interoperabilità, le modalità di esecuzione, gli standard di sicurezza, i requisiti di manutenzione, il quadro economico e le condizioni contrattuali. Confondere il preventivo con il progetto significa capovolgere la logica dell’appalto: non è più l’amministrazione che progetta il proprio bisogno e poi consulta il mercato; è il mercato che suggerisce all’amministrazione cosa comprare, come comprarlo e spesso da chi comprarlo.
Questa inversione è pericolosa sotto ogni profilo. È pericolosa sul piano della concorrenza, perché il preventivo dell’operatore può contenere specifiche tecniche cucite sui propri prodotti, marchi, soluzioni proprietarie o configurazioni non neutrali. È pericolosa sul piano della trasparenza, perché la base dell’affidamento nasce da un documento commerciale e non da un’elaborazione imparziale dell’ente. È pericolosa sul piano dell’esecuzione, perché un preventivo raramente disciplina in modo completo manutenzione, livelli di servizio, penali, tempi di intervento, sicurezza informatica, aggiornamenti software, gestione degli accessi, collaudi e verifica di conformità. È pericolosa sul piano privacy, perché l’operatore economico tende a descrivere la funzionalità tecnica, non la base giuridica, la minimizzazione, i tempi di conservazione, le autorizzazioni, la DPIA o la governance del trattamento. Ed è pericolosa sul piano della responsabilità amministrativa, perché espone l’ente a contestazioni sulla carenza di progettazione, sulla violazione dei principi di concorrenza e sull’inadeguata definizione dell’oggetto contrattuale.
Un progetto di videosorveglianza, per essere tale, deve nascere prima del preventivo e non dopo. Deve essere redatto nell’interesse dell’amministrazione, non nell’interesse del fornitore. Deve essere neutro, prestazionale, aperto alla concorrenza, tecnicamente verificabile e coerente con le finalità pubbliche. Può certamente essere costruito anche sulla base di analisi di mercato, consultazioni preliminari o acquisizione di informazioni tecniche da operatori, purché tali apporti siano trattati come contributi istruttori e non come surrogati della progettazione. L’ente può ascoltare il mercato; non può farsi progettare il fabbisogno dal mercato senza governarlo.
L’affidamento di un incarico esterno a progettista esperto diventa, quindi, particolarmente rilevante nei casi in cui il sistema da realizzare presenti uno o più elementi di complessità: integrazione con impianti esistenti, collegamento con centrali operative, lettura targhe, registrazione centralizzata, videosorveglianza di aree sensibili, alimentazione e connettività in luoghi complessi, utilizzo di ponti radio o reti dedicate, interconnessione con sistemi di pubblica sicurezza, gestione di più sedi, manutenzione pluriennale, cybersecurity, conservazione immagini, profilazione degli accessi e necessità di valutazione d’impatto privacy. In tutti questi casi la progettazione non può essere ridotta a un elenco di telecamere, DVR, NVR, monitor e software. Deve diventare una architettura tecnica e giuridica completa.
Il progettista esterno, se incaricato, deve operare su mandato dell’ente e in raccordo con Polizia Locale, Area tecnica, RUP, DPO, ufficio informatico e ufficio contratti. Deve ricevere il documento di fabbisogno funzionale e tradurlo in un progetto tecnico prestazionale. Deve evitare specifiche discriminatorie. Deve motivare le scelte tecnologiche. Deve stimare correttamente il valore dell’affidamento. Deve distinguere costi di fornitura, installazione, manutenzione, connettività, licenze, assistenza, formazione e servizi accessori. Deve predisporre un capitolato che consenta il confronto concorrenziale. Deve definire verifiche e collaudi. Deve coordinarsi con la disciplina privacy. Deve, in sostanza, rendere acquistabile in modo legittimo ciò che la Polizia Locale ha individuato come bisogno operativo.
L’Area tecnica, dunque, non decide autonomamente “dove serve sicurezza”, ma traduce tecnicamente il fabbisogno espresso dalla struttura funzionale competente, direttamente o mediante progettista esterno. Allo stesso modo, la Polizia Locale non approva il progetto di servizi e forniture, ma ne costituisce il principale referente funzionale. Il progetto finale, inteso ai sensi dell’art. 41, comma 12, del Codice, deve essere approvato dal dirigente dell’Area tecnica o dal dirigente/responsabile competente secondo l’organizzazione dell’ente, con atto formale gestionale. L’importo non incide sulla necessità dell’approvazione. Anche nel sottosoglia, anche nell’affidamento diretto, anche in caso di intervento limitato, il progetto deve essere approvato, perché l’approvazione identifica l’oggetto dell’appalto e consente la successiva fase di affidamento.
A questo schema deve aggiungersi il presidio privacy. Il sistema di videosorveglianza non può essere progettato come semplice impianto tecnologico. È un trattamento di dati personali, spesso potenzialmente invasivo, che richiede il rispetto del Regolamento UE 2016/679, del Codice privacy, dei provvedimenti e delle indicazioni del Garante e degli atti regolamentari interni dell’ente. Per questo, accanto alla Polizia Locale e all’Area tecnica, devono essere coinvolti il Responsabile della protezione dei dati, il titolare del trattamento o la struttura privacy dell’ente, nonché, ove necessario, il soggetto competente per la sicurezza informatica. Tale coinvolgimento non sposta la competenza all’approvazione del progetto tecnico, ma integra l’istruttoria con i presidi necessari: informativa, base giuridica, finalità, proporzionalità, minimizzazione, tempi di conservazione, autorizzazioni agli accessi, registro dei trattamenti, valutazione d’impatto quando necessaria, misure tecniche e organizzative, nomine dei soggetti autorizzati e, se presente un fornitore che tratta dati per conto dell’ente, nomina a responsabile del trattamento.
Il formato corretto delle competenze può essere così ricostruito.
a) La Giunta deve approvare, in via preliminare, il progetto strategico di videosorveglianza, quale atto politico-amministrativo di indirizzo e programmazione. In tale sede individua finalità pubbliche, obiettivi di sicurezza urbana, priorità territoriali, quadro finanziario, eventuale partecipazione a finanziamenti e linee generali dell’intervento. Da questa approvazione discende, a cascata, l’intera filiera istruttoria: relazione funzionale della Polizia Locale, verifica privacy, progettazione tecnica, approvazione dirigenziale del progetto ex art. 41, comma 12, del d.lgs. 36/2023 e successiva procedura di affidamento. La Giunta non approva, invece, il progetto tecnico di videosorveglianza, perché tale approvazione costituisce attività gestionale.
b) La Polizia Locale definisce il fabbisogno funzionale-operativo. Individua le esigenze di controllo del territorio, le aree critiche, le finalità di sicurezza urbana, le priorità operative, le modalità di utilizzo del sistema e il raccordo con gli organi di pubblica sicurezza. Predispone una relazione tecnica-funzionale o un documento di fabbisogno, che diventa presupposto del progetto.
c) L’Area tecnica redige o coordina la progettazione tecnico-amministrativa del sistema. Traduce il fabbisogno in specifiche tecniche, elaborati, quadro economico, stima della spesa, capitolato, requisiti prestazionali, manutenzione, collaudo, interoperabilità e documentazione per l’affidamento. Se non dispone delle professionalità necessarie, deve proporre o attivare l’affidamento di un incarico esterno a progettista esperto.
d) Il progettista esterno, quando necessario, redige il progetto tecnico specialistico nell’interesse dell’ente, in raccordo con le strutture interne competenti. Il suo incarico non sostituisce la responsabilità pubblica dell’amministrazione, ma fornisce il supporto tecnico necessario a costruire una base progettuale seria, neutrale e affidabile.
e) Il RUP presidia il ciclo dell’intervento, coordina le fasi, verifica la completezza dell’istruttoria, raccorda Polizia Locale, Area tecnica, progettista esterno, privacy, informatica e ufficio contratti, e propone o adotta gli atti secondo le competenze interne. Se il RUP non coincide con il dirigente competente, resta ferma la distinzione tra responsabilità istruttoria e competenza all’approvazione.
f) Il DPO o la struttura privacy verifica la coerenza del progetto con la disciplina in materia di protezione dei dati personali. Tale verifica non sostituisce la progettazione tecnica, ma ne condiziona alcuni contenuti essenziali: finalità, proporzionalità, aree riprese, angolo visuale, tempi di conservazione, accessi, misure di sicurezza, informativa e responsabilità del fornitore.
g) L’ufficio contratti o la centrale di committenza, ove prevista, cura la fase di affidamento secondo il Codice, sulla base del progetto approvato e della decisione a contrarre. Non può supplire alla mancanza del progetto né sanare ex post un deficit di approvazione.
Questo schema consente di evitare tre errori. Il primo errore è la politicizzazione del progetto tecnico e, al tempo stesso, la mancata approvazione del progetto strategico. Se la Giunta non approva il progetto strategico, l’intervento nasce privo della necessaria cornice politico-amministrativa; se, al contrario, la Giunta approva il progetto tecnico, si espone l’atto a un vizio di competenza e si confonde l’indirizzo politico con la gestione. L’organo politico deve approvare il progetto strategico, può stanziare risorse, può aderire a programmi di finanziamento e può definire priorità generali. Non può però sostituirsi al dirigente nella costruzione e approvazione tecnica dell’affidamento.
Il secondo errore è la tecnicizzazione cieca del fabbisogno. Se l’Area tecnica progetta senza il fabbisogno della Polizia Locale, il sistema rischia di essere tecnologicamente corretto ma funzionalmente sbagliato. Le telecamere possono essere performanti, ma collocate in punti non prioritari; il sistema può essere sofisticato, ma non utile alla sala operativa; la manutenzione può essere prevista, ma non calibrata sull’uso effettivo; il progetto può essere formalmente completo, ma non aderente alle finalità di sicurezza urbana. Per questo il documento della Polizia Locale è essenziale: non approva il progetto, ma lo orienta.
Il terzo errore, il più grave sul piano pratico, è la commercializzazione della progettazione. Quando l’ente confonde il preventivo dell’installatore con il progetto, abdica alla propria funzione pubblica. Il progetto serve a mettere il mercato in condizione di competere su un fabbisogno definito dall’amministrazione. Il preventivo serve a un operatore per vendere la propria soluzione. Sono due mondi diversi. Sovrapporli significa consegnare al fornitore la chiave dell’appalto, con conseguente rischio di specifiche proprietarie, compressione della concorrenza, inadeguatezza del capitolato e fragilità dell’affidamento.
Il percorso procedimentale più lineare dovrebbe essere costruito in modo sequenziale. Primo, approvazione in Giunta del progetto strategico di videosorveglianza, con cui l’ente stabilisce l’obiettivo generale di implementare o potenziare il sistema, individua finalità, priorità, quadro delle risorse e cornice programmatoria. Secondo, relazione della Polizia Locale sul fabbisogno funzionale, con individuazione delle aree e delle finalità operative. Terzo, verifica interna sulle competenze disponibili: se l’Area tecnica non dispone di competenze adeguate, affidamento di incarico esterno a progettista esperto. Quarto, istruttoria privacy e verifica di proporzionalità, con coinvolgimento del DPO. Quinto, redazione del progetto tecnico da parte dell’Area tecnica o del progettista esterno incaricato, con capitolato, specifiche, quadro economico e modalità di esecuzione. Sesto, approvazione formale del progetto tecnico con atto dirigenziale. Settimo, decisione a contrarre e attivazione della procedura di affidamento. Ottavo, esecuzione, verifica di conformità, collaudo, presa in carico del sistema e regolazione degli accessi.
Particolare attenzione deve essere riservata alla possibilità di unificare, nei casi più semplici, l’approvazione del progetto e la decisione a contrarre in un unico atto dirigenziale. Questa soluzione è ammissibile solo se l’atto conserva chiaramente i due piani logici: da un lato approva il progetto di servizi e forniture, dall’altro dispone l’avvio dell’affidamento. Nei progetti di videosorveglianza più complessi, invece, è preferibile mantenere atti distinti, perché la delicatezza tecnica, privacy e funzionale dell’intervento giustifica una maggiore tracciabilità istruttoria.
Il tema della videosorveglianza dimostra, in definitiva, che la progettazione di servizi e forniture non è un passaggio meramente formale. Essa è il luogo in cui il fabbisogno di sicurezza viene trasformato in oggetto contrattuale legittimo, proporzionato, finanziariamente sostenibile e tecnicamente eseguibile. La competenza dirigenziale non è una questione di burocrazia interna, ma una garanzia di corretta imputazione della responsabilità. La Giunta che non approva il progetto strategico lascia l’intervento senza la necessaria cornice di indirizzo; la Giunta che approva il progetto tecnico invade un ambito gestionale; il dirigente che approva senza fabbisogno funzionale invade, a sua volta, il campo dell’improvvisazione tecnica; la Polizia Locale che pretende di sostituirsi all’Area tecnica confonde il bisogno operativo con la progettazione contrattuale; l’Area tecnica che si limita a recepire un preventivo commerciale rinuncia alla progettazione e trasforma l’appalto in un acquisto guidato dal fornitore.
La soluzione è una sola: ognuno deve stare nel proprio perimetro, ma nessuno deve agire isolatamente. La Giunta approva il progetto strategico, indirizza e programma, ma non approva il progetto tecnico. La Polizia Locale definisce il bisogno funzionale. L’Area tecnica progetta o si avvale di progettisti esperti. Il dirigente approva il progetto tecnico. Il RUP coordina. Il DPO presidia la privacy. Il mercato fornisce offerte, non scrive il fabbisogno dell’ente. È questa la filiera corretta per un sistema di videosorveglianza che voglia essere non solo utile sul piano operativo, ma anche legittimo sul piano amministrativo e difendibile in sede di controllo. Perché una telecamera comprata bene può migliorare la sicurezza; una videosorveglianza progettata male può produrre un affidamento fragile, un trattamento dati illegittimo e una responsabilità amministrativa evitabile.
