Il decreto legge 144 cambia il gioco degli enti locali.
Di Luca Leccisotti
La riscossione locale è, da anni, uno dei luoghi più delicati e meno confessati della crisi amministrativa degli enti territoriali. Tutti parlano di autonomia finanziaria, di capacità impositiva, di equilibrio di bilancio, di responsabilità gestionale e di sana amministrazione. Poi, però, quando si arriva al momento meno elegante ma più decisivo, cioè trasformare l’accertamento in incasso effettivo, il sistema mostra tutte le sue fratture: residui attivi che invecchiano, crediti che restano nei rendiconti come fantasmi contabili, concessionari esterni più o meno efficienti, uffici comunali sottodimensionati, banche dati non sempre allineate, procedure esecutive lente, posizioni debitorie stratificate, discarichi, inerzie, recuperi parziali e un tasso di riscossione che spesso racconta molto più della qualità amministrativa di quanto non facciano certe relazioni programmatiche.
In questo scenario interviene l’art. 25 del decreto-legge 7 agosto 2026, n. 144, recante misure urgenti in materia di riscossione locale, inserito nel capo dedicato alle misure urgenti sulla riscossione locale. La disposizione sostituisce i commi da 2-bis a 2-undecies dell’art. 2 del decreto-legge 22 ottobre 2016, n. 193, convertito dalla legge 1° dicembre 2016, n. 225, e costruisce un nuovo modello di intervento fondato sul ruolo di AMCO – Asset Management Company S.p.A. Il decreto consente agli enti locali di affidare ad AMCO le funzioni relative alla riscossione coattiva delle entrate tributarie ed extratributarie di cui all’art. 1, comma 784, della legge n. 160/2019, secondo le modalità delineate dai nuovi commi da 2-sexies a 2-quinquiesdecies.
Il primo dato giuridicamente rilevante è che i crediti restano nella titolarità degli enti locali. AMCO non diventa proprietaria del credito, né si realizza una cessione generalizzata della posizione creditoria pubblica. L’ente conserva la titolarità dell’entrata, mentre AMCO esercita le funzioni di riscossione attraverso il patrimonio destinato o i patrimoni destinati previsti dalla disciplina e mediante i soggetti individuati secondo le regole successive. È un modello di gestione, non di spossessamento. E questa precisazione non è marginale, perché consente di leggere l’intervento non come una privatizzazione del credito locale, ma come una forma speciale di esternalizzazione organizzata e presidiata della funzione di riscossione coattiva.
Il decreto introduce però un secondo livello, ben più incisivo: per alcuni enti locali l’affidamento ad AMCO non è solo possibile, ma obbligatorio. È qui che la norma smette di essere una facoltà organizzativa e diventa una misura correttiva imposta dall’ordinamento. Per gli enti locali che non scelgono spontaneamente di avvalersi della facoltà di affidamento, il ricorso ad AMCO diviene obbligatorio quando il tasso di smaltimento dei residui attivi risulta inferiore alla soglia del 35 per cento, calcolata sulla base delle risultanze complessive della riscossione registrate negli ultimi tre esercizi, con riferimento alla somma delle entrate del titolo 1, tipologia 101, e del titolo 3 del bilancio armonizzato.
Il messaggio è piuttosto chiaro, anche se politicamente scomodo: l’autonomia locale non può diventare il paravento dietro cui si accumulano residui attivi non riscossi. Se l’ente non riesce a smaltire i propri crediti con un livello minimo di efficacia, l’ordinamento interviene e sposta la riscossione coattiva verso un soggetto strutturato, dotato di un regime speciale e destinato a operare secondo procedure controllate. È una norma che introduce una sorta di commissariamento funzionale della riscossione, non dell’ente, ma di un segmento essenziale della sua capacità finanziaria. E, francamente, il punto non può essere ignorato: un ente che accerta ma non riscuote non governa davvero la propria entrata. La iscrive, la conserva, la trascina. Ma non la realizza.
Il meccanismo di calcolo è tecnico e merita attenzione. La percentuale di smaltimento dei residui attivi è determinata, per ciascun ente locale, sulla base dei dati dei rendiconti acquisiti dalla BDAP, come complemento all’unità del rapporto tra il totale dei residui attivi alla chiusura dell’esercizio relativo all’ultimo anno del triennio di riferimento, opportunamente depurato secondo le percentuali indicate dalla norma, e il totale dei residui attivi iniziali del triennio preso a riferimento. La disciplina, quindi, non si affida a valutazioni discrezionali o a dichiarazioni autoreferenziali dell’ente, ma ancora il presupposto dell’obbligo a dati di rendiconto presenti nella Banca dati delle pubbliche amministrazioni.
Il legislatore, inoltre, prevede una clausola particolarmente severa per gli enti che non risultino in regola con la trasmissione dei rendiconti. Per gli enti locali per i quali, nell’ultimo quadriennio, non risultino acquisiti dalla BDAP i rendiconti di almeno tre esercizi consecutivi, l’affidamento del servizio di riscossione coattiva ad AMCO è obbligatorio. È una disposizione che contiene un messaggio amministrativo netto: chi non alimenta correttamente la banca dati pubblica non può poi pretendere di sottrarsi alle conseguenze ordinamentali della propria opacità contabile. La mancata disponibilità dei rendiconti non paralizza il sistema. Al contrario, fa scattare l’obbligo.
La norma prevede, tuttavia, anche ipotesi di esclusione dall’obbligo. Sono esclusi gli enti locali che presentano un valore negativo o nullo dei residui attivi rilevanti e quelli che, sulla base del rendiconto dell’ultimo anno del triennio, registrano un totale di residui attivi inferiore al 15 per cento degli accertamenti relativi alle entrate considerate. La ratio è evidente: evitare che l’obbligo scatti in situazioni nelle quali il dato numerico non esprime una reale criticità della riscossione, oppure risulta privo di significativa consistenza economico-finanziaria.
Sul piano procedimentale, l’affidamento ad AMCO avviene con delibera adottata secondo le forme previste dalla legislazione vigente. La delibera di affidamento e la successiva convenzione devono contenere gli elementi prescritti dal decreto attuativo previsto dal comma 2-duodecies e conformarsi alle relative disposizioni. La durata dell’affidamento è fissata in cinque anni, decorrenti dalla sottoscrizione della convenzione, con rinnovo automatico per una sola volta e per la medesima durata, salvo diversa determinazione dell’ente da adottare entro sei mesi dalla scadenza del primo quinquennio.
La scansione temporale è stringente nei casi di obbligatorietà. Per gli enti tenuti all’affidamento in base ai commi 2-ter e 2-quater, la delibera deve essere adottata entro il trentesimo giorno decorrente dalla pubblicazione in Gazzetta Ufficiale del decreto ministeriale di individuazione, oppure entro i trenta giorni successivi alla scadenza dei contratti in essere con i soggetti affidatari della riscossione coattiva ai sensi dell’art. 52, comma 5, lettera b), del d.lgs. n. 446/1997. Il legislatore aggiunge poi una sanzione di particolare durezza: l’eventuale contratto di servizio con soggetti diversi da AMCO, in presenza delle condizioni di obbligatorietà, è nullo.
È un passaggio che le stazioni appaltanti locali devono leggere con molta attenzione. Se ricorrono i presupposti dell’obbligo, la prosecuzione o l’attivazione di contratti con soggetti diversi espone l’ente a un vizio radicale. Non siamo davanti a una semplice irregolarità procedimentale. La norma parla di nullità. Ciò significa che, prima di affidare o rinnovare servizi di riscossione coattiva, gli enti dovranno verificare con precisione la propria posizione rispetto ai parametri del decreto, ai dati BDAP, agli eventuali decreti ministeriali di individuazione, allo stato dei contratti in essere e ai tempi di scadenza. Altro che determina standard e richiamo generico all’art. 52 del d.lgs. 446/1997: qui occorre un’istruttoria vera.
Particolare rilievo assume anche il regime transitorio per gli enti che abbiano già affidato il servizio di riscossione coattiva ai soggetti iscritti all’albo di cui all’art. 53 del d.lgs. n. 446/1997. Per tali enti, qualora sia stata registrata una percentuale di riscossione inferiore alla soglia, l’affidamento diviene obbligatorio solo se la percentuale resta inferiore nel triennio successivo alla pubblicazione del decreto ministeriale. Si tratta di una clausola di gradualità che evita uno strappo immediato nei rapporti in essere, ma non neutralizza la logica del sistema: l’ente deve migliorare la propria capacità di riscossione, altrimenti il passaggio ad AMCO diventa inevitabile.
Quanto alla remunerazione, essa è demandata al decreto attuativo. Restano invece a carico del debitore le spese di notifica, le spese di assistenza legale strettamente attinenti alla procedura di recupero, le spese delle fasi cautelari ed esecutive e gli interessi di mora, secondo i riferimenti alla legge n. 160/2019 e al decreto del Ministero dell’economia e delle finanze 14 aprile 2023. Anche questo segmento merita rilievo, perché incide sull’equilibrio economico del modello e sulla ripartizione degli oneri tra ente, gestore e debitore.
Il cuore tecnico della disciplina è rappresentato dai patrimoni destinati. AMCO istituisce, con deliberazione dell’organo di amministrazione, uno o più patrimoni destinati alla gestione dei crediti affidati dagli enti locali. Le attività affidate in gestione non concorrono alla formazione del patrimonio netto della società e restano nella titolarità dell’amministrazione affidataria. Di esse deve essere data evidenza mediante apposita rendicontazione, sottoposta a revisione contabile e trasmessa all’ente. Delle obbligazioni sorte nell’ambito della gestione di ciascun patrimonio destinato risponde esclusivamente il patrimonio medesimo. I beni e i rapporti giuridici compresi nei patrimoni destinati non possono formare oggetto di azioni esecutive o cautelari da parte dei creditori di AMCO e non possono essere computati nelle procedure concorsuali della società.
Questa costruzione è giuridicamente significativa: il patrimonio destinato diventa la sede di segregazione funzionale della gestione dei crediti locali. Non è una mera tecnica contabile. È uno strumento di separazione patrimoniale, tracciabilità, rendicontazione e protezione dei flussi. Il decreto richiede inoltre l’apertura di uno o più conti correnti bancari o postali dedicati, sui quali devono essere accreditate tutte le somme riscosse per conto degli enti locali. Tali conti devono assicurare la separazione dei flussi finanziari per ciascun ente e garantire la piena tracciabilità delle operazioni.
La disciplina non assegna però ad AMCO una gestione completamente interna e autosufficiente. Per l’esercizio delle attività di riscossione coattiva, AMCO si avvale di uno o più operatori dotati dei requisiti previsti, selezionati mediante procedura a evidenza pubblica bandita ai sensi del d.lgs. 36/2023 tra i soggetti iscritti all’albo di cui all’art. 53 del d.lgs. n. 446/1997. Questo è il punto di connessione più evidente con il Codice dei contratti pubblici. Il modello non cancella la gara. La sposta a livello di selezione degli operatori di cui AMCO si avvale. E pretende che la scelta avvenga secondo le regole dell’evidenza pubblica, con requisiti tecnici, organizzativi e patrimoniali specifici.
I criteri della procedura devono tenere conto degli obiettivi di miglioramento della riscossione attribuiti ad AMCO. In particolare, rilevano l’adeguatezza patrimoniale e finanziaria, l’idoneità a garantire l’effettivo svolgimento dell’attività e l’assunzione del rischio operativo, la capacità di attuare procedure di recupero coattivo ed extragiudiziale nel rispetto dei diritti dei debitori e della tutela del contribuente, la capacità organizzativa, tecnologica e operativa, inclusa la disponibilità di strumenti informatici e personale qualificato, nonché la presenza di presidi interni idonei a garantire l’assenza di conflitti di interesse.
È evidente che la gara per selezionare gli operatori incaricati della riscossione non potrà essere costruita come una procedura qualsiasi. Qui la qualità del soggetto affidatario incide direttamente sulla capacità dell’ente di trasformare crediti in entrate effettive, ma anche sulla tutela del debitore, sulla legittimità delle procedure cautelari ed esecutive, sulla gestione dei dati personali, sulla trasparenza dei flussi e sulla rendicontazione. Un capitolato debole, generico o meramente economico sarebbe non solo inadeguato, ma potenzialmente contrario alla ratio stessa del decreto.
Il decreto attribuisce ad AMCO, limitatamente ai crediti in gestione e per la durata dell’incarico, i poteri propri della riscossione coattiva. Sono richiamati il titolo II del DPR n. 602/1973, il capo II, sezione IV, del d.lgs. n. 112/1999 e, dal 1° gennaio 2027, i poteri previsti dal titolo VI del testo unico in materia di versamenti e riscossione di cui al d.lgs. 24 marzo 2025, n. 33. È consentito l’accesso a dati e informazioni normalmente disponibili per l’agente della riscossione, con possibilità di trasmissione ai soggetti incaricati da AMCO. Il tutto con una precisazione fondamentale: i debitori conservano le tutele e le facoltà di opposizione previste dalle normative vigenti.
La parte attuativa è rimessa a un decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, previa intesa in Conferenza Stato-città ed autonomie locali. Il decreto dovrà stabilire le modalità di attuazione, disciplinare le modalità di monitoraggio dell’esercizio delle funzioni e il contenuto minimo delle convenzioni, anche attraverso l’istituzione di uno specifico comitato. Questo conferma che la disciplina primaria è solo l’ossatura del sistema. La concreta operatività dipenderà in misura decisiva dal decreto attuativo e dal contenuto delle convenzioni.
Un capitolo autonomo riguarda l’interoperabilità e la protezione dei dati. I sistemi informatici di AMCO e degli operatori incaricati devono assicurare piena interoperabilità, scambio sicuro ed efficiente di dati e informazioni, monitoraggio e rendicontazione. Le specifiche tecniche, i formati dei dati e i protocolli di comunicazione devono essere definiti, sentito il Garante per la protezione dei dati personali, nella documentazione di gara per l’individuazione degli operatori. AMCO e gli operatori incaricati devono adottare misure tecniche e organizzative idonee a garantire sicurezza, integrità e riservatezza dei dati, in conformità al GDPR e alla normativa nazionale.
Qui l’approccio è corretto e, finalmente, abbastanza moderno. La riscossione coattiva non è più solo atti, notifiche e procedure esecutive. È anche infrastruttura digitale, interoperabilità, qualità del dato, sicurezza informatica, conservazione documentale, accessibilità nel tempo e accountability verso ente titolare del credito e autorità di vigilanza. Gli enti locali dovranno smettere di trattare la riscossione come un servizio amministrativo periferico. È una funzione ad alta intensità giuridica, finanziaria e tecnologica.
Infine, il decreto prevede anche una clausola di cessazione dell’obbligo. L’obbligo di affidamento ad AMCO cessa qualora, al termine del periodo di affidamento, la capacità di smaltimento dei residui attivi registri un miglioramento inferiore a tre punti percentuali, con conseguente applicazione delle disposizioni ordinarie. È una norma curiosa, perché sembra introdurre una verifica di efficacia del modello: se l’affidamento obbligatorio non produce un miglioramento minimo, l’obbligo viene meno. Il legislatore, in altri termini, non costruisce AMCO come soluzione fideistica e irreversibile, ma come strumento da misurare sui risultati.
Sul piano operativo, gli enti locali devono prepararsi subito. Primo: verificare la propria percentuale di smaltimento dei residui attivi secondo i criteri del decreto. Secondo: controllare la completezza dei rendiconti trasmessi alla BDAP. Terzo: mappare i contratti in essere per la riscossione coattiva e le relative scadenze. Quarto: verificare se ricorrono ipotesi di esclusione dall’obbligo. Quinto: predisporre, ove necessario, lo schema di delibera e la futura convenzione, attendendo il decreto attuativo. Sesto: evitare rinnovi, proroghe o nuovi affidamenti a soggetti diversi da AMCO quando ricorrono le condizioni che renderebbero nullo il contratto.
La vera questione, però, è culturale. La riscossione non può più essere trattata come il retrobottega della finanza locale. È una funzione essenziale di governo dell’entrata. Senza riscossione effettiva, l’autonomia finanziaria è un enunciato elegante ma fragile. Il decreto-legge n. 144/2026 interviene con un modello forte, accentrato nella regia AMCO, selettivo negli obblighi, fondato su dati BDAP, patrimoni destinati, tracciabilità dei flussi, gara pubblica per gli operatori, interoperabilità e monitoraggio. Piaccia o meno, il segnale è chiaro: l’ente che non riscuote perde spazio organizzativo sulla funzione di riscossione coattiva.
In conclusione, l’art. 25 del decreto-legge n. 144/2026 non è una norma tecnica per pochi addetti alla contabilità. È una disposizione che incide sull’autonomia organizzativa degli enti locali, sulla gestione dei residui, sui contratti di riscossione, sulla programmazione finanziaria, sulle gare pubbliche e sulla responsabilità amministrativa. Gli enti locali devono leggerla ora, non quando arriverà il decreto ministeriale o, peggio, quando scopriranno che un contratto di servizio stipulato con un soggetto diverso è nullo. La riscossione locale entra in una stagione nuova: meno tolleranza per i residui che dormono nei rendiconti, più pressione sui risultati, più tracciabilità, più controllo e meno indulgenza verso l’inefficienza travestita da autonomia.
