Il Codice consente flessibilità ma non scorciatoie sopra soglia.
Di Luca Leccisotti
Nel sistema del d.lgs. 36/2023 l’affidamento diretto non è una procedura minore, né un’area di gestione semplificata sottratta alle regole fondamentali del ciclo di vita del contratto pubblico. È, piuttosto, una modalità di affidamento semplificata, costruita sul presupposto del valore economico contenuto e sulla responsabilità della stazione appaltante nella scelta dell’operatore, ma pur sempre inserita dentro il perimetro del Codice. Proprio per questo, quando un contratto affidato direttamente deve essere modificato in corso di esecuzione, il problema non può essere risolto con l’idea, tanto pratica quanto giuridicamente pericolosa, che “se il contratto è diretto, anche la variante può essere gestita liberamente”. La flessibilità esecutiva è ammessa, ma non può trasformarsi in uno strumento per aggirare le soglie che legittimano il ricorso all’affidamento diretto.
Il parere MIT n. 4126 del 2 marzo 2026 interviene su una questione destinata a presentarsi con frequenza nella prassi delle stazioni appaltanti: è possibile modificare in aumento, durante l’esecuzione, un contratto affidato direttamente ai sensi dell’art. 50 del Codice, anche quando l’importo finale rischia di superare le soglie che consentono il ricorso a tale modulo procedurale? La risposta ministeriale è articolata e, proprio per questo, utile. Il principio generale è che l’importo finale di un contratto affidato direttamente non può superare le soglie previste per l’affidamento diretto: 150.000 euro per i lavori e 140.000 euro per servizi e forniture. Tuttavia, il superamento può essere ammesso nei soli casi in cui ricorrano specifiche fattispecie di modifica contrattuale previste dall’art. 120 del Codice, in particolare quelle di cui al comma 1, lettere b) e c), relative rispettivamente a prestazioni supplementari e a varianti determinate da circostanze imprevedibili. Anche in tali ipotesi, l’incremento resta soggetto al limite massimo del 50 per cento del valore originario del contratto.
La portata del chiarimento è rilevante perché incide su uno dei punti più delicati dell’affidamento diretto: la corretta stima iniziale del valore e la successiva gestione delle esigenze sopravvenute. Il Codice consente una procedura semplificata solo entro determinati limiti economici. Tali limiti non sono semplici parametri contabili, ma presidi di legalità concorrenziale. Servono a delimitare il campo entro cui la stazione appaltante può procedere senza una procedura comparativa più strutturata. Se, attraverso modifiche successive, la stazione appaltante potesse liberamente portare il contratto oltre soglia, la disciplina dell’affidamento diretto verrebbe svuotata dall’interno: si affiderebbe sotto soglia e si eseguirebbe sopra soglia. Il parere MIT impedisce proprio questa distorsione.
Il primo principio da fissare è dunque questo: l’affidamento diretto vive dentro la soglia. La soglia è il presupposto della procedura. Non è un dato accessorio che può essere superato per effetto di una gestione esecutiva elastica. Se l’amministrazione conosce o può ragionevolmente prevedere, già in fase di programmazione o affidamento, che il fabbisogno complessivo supererà i limiti dell’art. 50, non può utilizzare il diretto per una prima parte del contratto e poi ricorrere a successive modifiche per completare l’operazione. Questo comportamento si avvicinerebbe a un frazionamento artificioso o, comunque, a una sottostima del valore dell’appalto. Il valore deve essere stimato in modo complessivo, prudente e realistico, tenendo conto delle prestazioni prevedibili, delle opzioni, delle proroghe, del quinto d’obbligo e di ogni ulteriore elemento economicamente rilevante.
L’art. 120 del Codice disciplina le modifiche dei contratti in corso di esecuzione e consente, in alcune ipotesi, di modificare il rapporto senza avviare una nuova procedura. Ma tale disciplina non è un lasciapassare generale. È un sistema tipizzato di eccezioni alla regola dell’immodificabilità sostanziale del contratto pubblico. La ragione è nota: il contratto aggiudicato deve restare coerente con l’oggetto, il valore e le condizioni che hanno determinato la scelta dell’operatore. Se la modifica altera in modo significativo il perimetro economico o prestazionale, si rischia di affidare all’esecutore originario un contratto diverso da quello inizialmente consentito, con compressione della concorrenza e alterazione dell’equilibrio del mercato.
Nel caso degli affidamenti diretti, il problema è ancora più sensibile. L’operatore non è stato selezionato all’esito di una gara aperta o di una procedura negoziata comparativa con più offerte strutturate. È stato scelto direttamente dalla stazione appaltante, nei limiti di una soglia che giustifica la semplificazione. Consentire aumenti incontrollati significherebbe amplificare l’effetto derogatorio. Per questo, il MIT distingue correttamente tra modifiche che devono essere considerate fin dall’inizio e modifiche eccezionali che possono giustificare il superamento della soglia solo in presenza di presupposti rigorosi.
Le modifiche già previste nei documenti iniziali, di cui all’art. 120, comma 1, lettera a), non possono essere usate per superare ex post la soglia. Se la stazione appaltante inserisce nel contratto clausole chiare, precise e inequivocabili di modifica, opzione o revisione, il loro valore deve essere computato ab origine nel valore complessivo stimato dell’affidamento. Ciò significa che, se l’importo iniziale più le modifiche previste supera 140.000 euro per servizi e forniture o 150.000 euro per lavori, il diretto non è utilizzabile. La clausola prevista non è un evento imprevedibile: è parte dell’operazione economica programmata. Proprio perché è prevista, deve essere conteggiata.
Lo stesso vale per il quinto d’obbligo di cui all’art. 120, comma 9. La possibilità di imporre all’appaltatore un aumento o una diminuzione delle prestazioni fino alla concorrenza del quinto dell’importo contrattuale deve essere prevista nei documenti iniziali e deve essere considerata nella stima del valore dell’affidamento. Se un servizio viene affidato per 130.000 euro e la stazione appaltante intende riservarsi il quinto d’obbligo, il valore potenziale dell’operazione supera la soglia dei 140.000 euro. Non è possibile ignorare il quinto al momento della scelta della procedura e considerarlo solo successivamente come flessibilità esecutiva. Il quinto d’obbligo è flessibilità solo se è stato programmato correttamente; diversamente, diventa un fattore di elusione.
Analogo ragionamento vale per le proroghe contrattuali, disciplinate dall’art. 120, comma 10. Se la proroga è prevista per garantire la continuità della prestazione nelle more della nuova procedura, il relativo valore deve essere considerato nella stima complessiva quando è programmabile e inserito negli atti iniziali. Anche qui il punto è semplice: ciò che è previsto non può essere trattato come sopravvenuto. La stazione appaltante deve stimare il valore massimo potenziale del contratto, non soltanto l’importo base. La stima corretta è il primo presidio contro l’abuso dell’affidamento diretto.
Diverso è il caso delle prestazioni supplementari di cui all’art. 120, comma 1, lettera b). Questa disposizione consente modifiche per lavori, servizi o forniture supplementari da parte del contraente originario, quando siano divenuti necessari e non fossero inclusi nell’appalto iniziale, a condizione che un cambiamento del contraente risulti impraticabile per motivi economici o tecnici, oppure comporti notevoli disagi o un sostanziale incremento dei costi per la stazione appaltante. In tale ipotesi, il superamento della soglia può essere ammesso, ma non automaticamente. Occorre dimostrare la necessità sopravvenuta, la connessione tecnica o economica con il contratto originario, l’impraticabilità o antieconomicità del cambio di contraente e il rispetto del limite quantitativo del 50 per cento.
La lettera b) non copre qualsiasi desiderio di ampliare il contratto. Non basta che l’amministrazione ritenga comodo affidare ulteriori prestazioni allo stesso operatore. Occorre che le prestazioni supplementari siano oggettivamente necessarie e che l’affidamento a un nuovo contraente non sia ragionevolmente praticabile o risulti antieconomico. In mancanza di questi presupposti, la stazione appaltante deve attivare una nuova procedura, scegliendo il modulo coerente con il valore e l’oggetto della prestazione. La comodità amministrativa non è una causa di modifica contrattuale.
La lettera c) dell’art. 120, comma 1, riguarda invece le varianti determinate da circostanze imprevedibili per la stazione appaltante. Anche qui il superamento della soglia può essere consentito, ma solo se la modifica è resa necessaria da eventi non prevedibili con l’ordinaria diligenza al momento dell’affidamento. L’imprevedibilità non coincide con la mancata previsione. Un fabbisogno trascurato, una stima superficiale, una progettazione incompleta, una carenza istruttoria o una programmazione approssimativa non sono circostanze imprevedibili: sono errori dell’amministrazione. La variante imprevedibile presuppone un evento esterno o una situazione oggettivamente non conoscibile, che rende necessario adattare il contratto per garantire la corretta esecuzione della prestazione.
Questo profilo è particolarmente importante negli affidamenti diretti di lavori, manutenzioni, forniture tecnologiche e servizi continuativi. Spesso le amministrazioni scoprono in corso d’opera la necessità di ulteriori prestazioni perché l’istruttoria iniziale era debole. Si pensi a lavori manutentivi affidati senza adeguato sopralluogo, a forniture informatiche affidate senza analisi dell’infrastruttura esistente, a servizi tecnici affidati con oggetto generico, a manutenzioni frazionate in più interventi successivi, a forniture sanitarie o tecnologiche prive di una ricognizione completa dei fabbisogni. In questi casi, invocare l’imprevedibilità può essere molto rischioso. La stazione appaltante deve dimostrare che la necessità sopravvenuta non era ragionevolmente prevedibile con una corretta istruttoria.
Il limite del 50 per cento, richiamato dal MIT per le ipotesi di cui alle lettere b) e c), costituisce un ulteriore argine. Anche quando ricorrono prestazioni supplementari o circostanze imprevedibili, l’aumento di prezzo non può superare il 50 per cento del valore del contratto iniziale. Il limite non è un obiettivo, ma una soglia massima. Non autorizza automaticamente aumenti fino al 50 per cento. Ogni incremento deve essere giustificato, misurato, coerente e proporzionato alla causa che lo determina. Un aumento del 10 per cento può essere illegittimo se privo di presupposti; un aumento del 40 per cento può essere legittimo se fondato su una reale e documentata circostanza imprevedibile. La percentuale è il limite esterno, non la motivazione.
Il parere MIT consente, dunque, di costruire una mappa operativa. Negli affidamenti diretti, le modifiche contrattuali sono possibili, ma occorre distinguere tra modifiche programmate e modifiche sopravvenute. Le prime devono essere calcolate subito e non possono portare il valore potenziale oltre la soglia del diretto. Le seconde possono, in casi specifici, determinare un superamento della soglia, ma solo quando rientrano nelle ipotesi tassative dell’art. 120, comma 1, lettere b) e c), e nel limite del 50 per cento. Tutto ciò che resta fuori da queste fattispecie non può essere mascherato da variante.
Questa impostazione è coerente con il principio del risultato. Il risultato non è concludere comunque l’affidamento nel modo più rapido. Il risultato è realizzare l’interesse pubblico con tempestività, qualità e legalità. Una modifica contrattuale illegittima può produrre un risultato apparente nell’immediato, ma genera instabilità, rischio di contenzioso, rilievi contabili, criticità ANAC e possibili responsabilità. Nel nuovo Codice, la semplificazione è uno strumento di efficienza, non un’area di impunità procedurale. Il buon risultato richiede che la stazione appaltante sappia stimare, programmare, motivare e documentare.
È coerente anche con il principio della fiducia. La fiducia attribuisce maggiore responsabilità all’amministrazione, non la esonera dal rispetto dei limiti. Il RUP, il dirigente e la struttura tecnica possono utilizzare gli strumenti di flessibilità del Codice, ma devono farlo con competenza. La modifica contrattuale è uno degli ambiti nei quali la fiducia si misura concretamente: non nella libertà di ampliare il contratto, ma nella capacità di distinguere l’esigenza legittima dall’elusione della procedura.
La prospettiva contabile non può essere trascurata. L’affidamento diretto sotto soglia seguito da varianti che portano l’importo oltre soglia può generare un evidente profilo di rischio. Se le prestazioni aggiuntive erano prevedibili, se la stima iniziale era irragionevolmente bassa, se l’aumento è stato utilizzato per evitare una procedura più aperta, se le modifiche sono ripetute o sistematiche, il comportamento può essere letto come aggiramento delle regole di evidenza pubblica. Il danno non è solo eventuale sul piano economico; può essere anche danno alla concorrenza, perdita di chance per operatori non consultati, cattiva programmazione e violazione dei principi di imparzialità e buon andamento.
Per questo, prima di modificare un contratto affidato direttamente, la stazione appaltante dovrebbe seguire un percorso istruttorio rigoroso. Occorre, anzitutto, verificare il valore originario, la soglia applicabile e le eventuali opzioni già previste. Occorre poi qualificare la modifica: è una modifica prevista nei documenti iniziali? È quinto d’obbligo? È proroga? È prestazione supplementare? È variante da circostanza imprevedibile? È una modifica non sostanziale? È una prestazione nuova che richiede un autonomo affidamento? Questa qualificazione non può essere lasciata alla formula generica “variante in corso d’opera”. Ogni fattispecie ha presupposti diversi e conseguenze diverse.
Occorre poi motivare. L’atto di modifica deve indicare la norma applicata, il valore della modifica, il rapporto con il contratto originario, le ragioni tecniche o economiche, l’eventuale imprevedibilità, l’impraticabilità del cambio di contraente, il rispetto del limite quantitativo, la copertura finanziaria e l’assenza di alterazione della natura generale del contratto. Una modifica contrattuale priva di motivazione analitica è un atto fragile. Ancora più fragile se riguarda un affidamento diretto collocato vicino alle soglie.
Un format operativo potrebbe distinguere almeno sette passaggi.
a) Ricostruzione del contratto originario, con indicazione di oggetto, importo, soglia applicabile, procedura utilizzata e documenti iniziali.
b) Verifica delle clausole già previste, comprese opzioni, quinto d’obbligo, proroghe o modifiche programmate.
c) Calcolo del valore complessivo, includendo tutte le componenti economicamente rilevanti.
d) Qualificazione giuridica della modifica ai sensi dell’art. 120.
e) Motivazione dei presupposti specifici, con particolare attenzione a prestazioni supplementari e circostanze imprevedibili.
f) Verifica del limite quantitativo del 50 per cento, quando applicabile.
g) Adozione dell’atto di modifica, aggiornamento degli obblighi di tracciabilità, pubblicità, piattaforma digitale, CIG e documentazione contrattuale.
Questo schema non appesantisce la gestione; la rende difendibile. La vera semplificazione non consiste nell’omettere passaggi essenziali, ma nel costruire atti chiari, proporzionati e tracciabili. La modifica di un affidamento diretto è un passaggio ad alto rischio proprio perché interviene su un contratto nato in forma semplificata. Più la fase iniziale è snella, più la fase esecutiva deve essere governata con attenzione.
Un esempio pratico chiarisce la portata della distinzione. Se un Comune affida direttamente un servizio di manutenzione per 135.000 euro e prevede fin dall’inizio una proroga o un’opzione che porta il valore potenziale oltre 140.000 euro, il diretto non è legittimo, perché la soglia deve essere valutata sul valore complessivo stimato. Se invece, durante l’esecuzione, emerge una necessità supplementare non prevista, strettamente connessa al servizio, e il cambio di operatore comporterebbe gravi inefficienze o costi sproporzionati, può essere valutata una modifica ai sensi dell’art. 120, comma 1, lettera b), anche con superamento della soglia, purché ricorrano tutti i presupposti e l’aumento resti entro il 50 per cento. Se, infine, l’esigenza deriva da una carenza di programmazione nota fin dall’inizio, la modifica non è legittima: occorre un nuovo affidamento o, se il valore lo richiede, una procedura diversa.
Il medesimo ragionamento vale per i lavori. L’affidamento diretto fino a 150.000 euro non consente di affidare lavori per 149.000 euro sapendo già che saranno necessari ulteriori interventi strettamente collegati. In tal caso la stima è artificiosamente compressa. Diverso è il caso in cui, durante l’esecuzione, emergano condizioni tecniche realmente imprevedibili che rendano necessaria una variante. Anche qui, però, occorre una motivazione tecnica puntuale: relazioni, sopralluoghi, verifiche, documentazione fotografica, pareri del direttore lavori, copertura economica e atto formale di approvazione.
Particolarmente delicata è la posizione degli affidamenti diretti ripetuti. Se la stazione appaltante utilizza più affidamenti diretti successivi e poi varianti o prestazioni supplementari per gestire un fabbisogno unitario, il rischio di frazionamento artificioso diventa elevato. Il Codice non vieta affidamenti diretti distinti quando vi siano fabbisogni effettivamente autonomi. Vieta, però, la scomposizione artificiosa di un’operazione unitaria al fine di restare sotto soglia. Le varianti possono diventare un indicatore di una programmazione originaria non corretta: se ogni affidamento diretto richiede subito modifiche in aumento, il problema non è l’esecuzione, ma la stima iniziale.
Il parere MIT n. 4126/2026 va quindi letto come un richiamo alla maturità amministrativa. Gli strumenti di modifica contrattuale esistono e devono essere utilizzati quando servono. Nessuno pretende che la stazione appaltante avvii una nuova procedura per ogni minima esigenza sopravvenuta o per ogni necessità tecnica non prevedibile. Il Codice consente adattamenti, integrazioni e varianti proprio per evitare rigidità inutili. Ma tali strumenti sono eccezioni regolate, non valvole di sfogo per affidamenti costruiti male.
Le amministrazioni dovrebbero trarre da questo chiarimento almeno tre indicazioni. Prima: la stima del valore è l’atto più importante dell’affidamento diretto. Seconda: le opzioni previste si contano prima, non dopo. Terza: le modifiche sopravvenute si motivano con rigore, soprattutto se portano oltre soglia. Senza questi presidi, l’affidamento diretto perde la sua legittimazione e diventa una scorciatoia esposta a rilievi.
In conclusione, le varianti negli affidamenti diretti sono possibili, ma non sono libere. Il contratto diretto resta vincolato alla soglia che ne ha giustificato la scelta, salvo le ipotesi eccezionali previste dall’art. 120 per prestazioni supplementari o circostanze imprevedibili, nel limite del 50 per cento. Le modifiche previste, il quinto d’obbligo e le proroghe devono invece essere computati sin dall’origine e non possono essere utilizzati per superare i limiti del diretto. La differenza è semplice: ciò che l’amministrazione programma deve essere contato; ciò che sopravviene può essere valutato, ma solo se rientra nelle fattispecie tassative del Codice.
Il messaggio operativo è netto: il diretto non nasce per diventare una gara mancata. Se il fabbisogno supera la soglia, si sceglie un’altra procedura. Se il fabbisogno sopravviene davvero, si applica l’art. 120 con motivazione, limiti e tracciabilità. Se invece si usa la variante per correggere una stima sottodimensionata, non si sta semplificando: si sta aggirando il Codice. E nel nuovo sistema dei contratti pubblici, fondato su risultato, fiducia e responsabilità, la semplificazione è legittima solo quando resta dentro la legalità.
