Di Luca Leccisotti
Nel ciclo dell’acquisto pubblico la vera “sanzione” non è la contestazione a valle, ma l’impossibilità di partire a monte. È esattamente questa la logica che presidia il nuovo assetto delle acquisizioni accentrate: se l’amministrazione supera determinate soglie in specifiche categorie merceologiche, non è più questione di opportunità organizzativa, ma di doverosità procedimentale. Il sistema, infatti, non si limita a raccomandare l’aggregazione della domanda, ma la rende condizione di legittimo accesso al mercato, al punto da incidere sull’elemento abilitante della procedura, cioè il rilascio del CIG.
Il quadro si innesta su una linea normativa nota ma spesso applicata in modo discontinuo: l’art. 9 del d.l. 66/2014 (convertito in l. 89/2014) ha istituito l’elenco dei soggetti aggregatori (Consip e centrali regionali) e ha previsto che, per categorie di beni e servizi e oltre determinate soglie, le amministrazioni debbano ricorrere a tali soggetti per lo svolgimento delle procedure. Il punto di svolta non è il principio, ma la sua ingegnerizzazione: l’individuazione annuale delle categorie e delle soglie non è una cornice generica, bensì una griglia operativa che, se ignorata, paralizza il procedimento in fase genetica.
Il decreto del 2026 interviene con un’impostazione “di sistema” che merita di essere letta per ciò che è: un dispositivo di governo della spesa pubblica basato sulla standardizzazione delle categorie merceologiche e sulla fissazione di soglie oltre le quali l’autonomia negoziale dell’ente viene compressa in favore della centralizzazione. La scelta è coerente con due obiettivi: a) rendere effettiva la razionalizzazione della spesa attraverso volumi e massa critica; b) ridurre l’asimmetria amministrativa, perché la capacità di acquisto non può dipendere dal singolo ente, soprattutto quando si tratta di beni e servizi ad alta incidenza finanziaria o ad elevata sensibilità (sanità, facility, vigilanza, servizi ricorrenti).
Il cuore operativo è triplice.
Primo. La perimetrazione delle categorie merceologiche è puntuale e tocca ambiti notoriamente “sensibili” sia in termini di spesa sia in termini di rischio contrattuale: farmaci e vaccini, dispositivi medici e consumabili, servizi integrati per elettromedicali, pulizie, ristorazione e lavanderia per il Servizio sanitario, smaltimento rifiuti sanitari, vigilanza armata, facility e manutenzione immobili e impianti, guardiania, manutenzione strade in forma di servizi e forniture, gestione e manutenzione aree verdi, arredi. Il tratto comune è la ricorrenza del fabbisogno e la tendenza fisiologica alla frammentazione: esattamente ciò che l’aggregazione mira a neutralizzare.
Secondo. Le soglie sono costruite come importo massimo annuo a base d’asta negoziabile autonomamente per ciascuna categoria. Questo dettaglio è decisivo perché sposta il baricentro dal singolo affidamento all’insieme degli affidamenti riconducibili alla medesima categoria nel periodo di riferimento. In altre parole, la verifica non può essere “micro” (il contratto singolo), ma deve essere “macro” (il consumo annuo o pluriennale della categoria). E il decreto è altrettanto netto nel chiarire che, per le gare pluriennali, la soglia va riferita all’importo a base d’asta relativo all’intero periodo. È qui che molte amministrazioni sbagliano: trattano la soglia come annuale anche quando l’appalto è triennale o quadriennale, con l’effetto di “sottostimare” la soglia rilevante e tentare procedure autonome non consentite.
Terzo. La leva di enforcement è fortissima e non simbolica: per le categorie individuate, l’ANAC non rilascia il CIG alle stazioni appaltanti che non ricorrano a Consip o ad altro soggetto aggregatore. Questo passaggio ha un effetto pratico immediato: impedisce la tracciabilità dell’affidamento e, quindi, impedisce l’avvio legittimo della procedura sulla piattaforma. È una sanzione procedimentale “bloccante”, più incisiva di qualunque rilievo a posteriori, perché trasforma l’obbligo di aggregazione in prerequisito tecnico-amministrativo.
Il decreto, inoltre, disciplina la governance dell’attuazione. Non si limita a dire “andate da Consip”, ma rinvia al Tavolo tecnico dei soggetti aggregatori, che individua i soggetti responsabili delle iniziative per ciascuna categoria e definisce, nella sezione dedicata del portale acquistinretepa, l’elenco delle iniziative, le tempistiche e lo stato di avanzamento. In questo modo l’obbligo viene “mappato” e reso, almeno in teoria, verificabile ex ante: l’amministrazione non può più invocare l’incertezza su chi faccia cosa, perché la regia è collocata nel circuito Tavolo tecnico–Comitato guida–portale.
Sul piano delle ricadute giuridico-operative, le implicazioni sono quattro e vanno dette senza infingimenti.
a) Cambia la programmazione. La programmazione di beni e servizi non può più essere un esercizio interno disancorato dalle categorie aggregate. L’ente deve classificare i propri fabbisogni per categorie e sommare le spese previste, perché la soglia opera sulla dimensione complessiva della categoria e non sulla singola determina.
b) Cambia il calcolo del valore. L’importo rilevante non è solo “quanto costa il contratto” ma “quanto costa la categoria”. Questo impone un controllo più maturo sul divieto di frazionamento e sulle scelte pluriennali, perché l’errore di stima non produce soltanto la scelta della procedura sbagliata, ma può produrre l’impossibilità di ottenere il CIG.
c) Cambia la responsabilità del RUP e dei servizi. La responsabilità non è più solo “bandire bene”, ma “bandire dove si può”. L’istruttoria deve includere la verifica della categoria e della soglia e la scelta del canale di acquisto (soggetto aggregatore/Consip) come condizione di legittimità.
d) Cambia il contenzioso potenziale. La patologia tipica non sarà più soltanto l’impugnazione dell’aggiudicazione, ma la contestazione sulla legittimità stessa dell’avvio procedimentale e sull’eventuale aggiramento dell’obbligo di ricorso ai soggetti aggregatori, soprattutto tramite segmentazioni o qualificazioni merceologiche “creative”.
In conclusione, l’aggregazione non è più la “buona pratica” che si sceglie quando si ha tempo o struttura. È un vincolo procedimentale che, in determinate categorie e oltre determinate soglie, decide se l’amministrazione può o non può avviare la gara. Il messaggio è netto: la centralizzazione non è un accessorio del Codice, è un pezzo della sua infrastruttura. E quando l’infrastruttura è agganciata al CIG, non c’è spazio per interpretazioni romantiche. C’è solo una domanda da farsi prima di scrivere una determina: questa categoria e questo importo mi consentono di agire da solo, oppure sto per bloccare la procedura ancora prima di iniziarla.
