Video – il cuore dell’azione penale: tutto sulla notizia di reato

Di Carmine Soldano

Analisi completa degli artt. 330–347 c.p.p., della Riforma Cartabia e della proposta di legge A.C. 2485

1.         PREMESSA E NOZIONE GENERALE

Nel nostro ordinamento processuale penale, l’istituto della notitia criminis costituisce il prodromo della fase delle indagini preliminari. Essa rappresenta il momento in cui all’attenzione del dominus dell’azione penale, ossia il pubblico ministero, giunge un’informazione che potrebbe avviare un procedimento penale.

La notizia di reato non è mera voce, sospetto o diceria, ma una informazione dotata di un grado minimo di determinatezza e di verosimiglianza che consenta, ex ante, di ipotizzare la sussunzione di un fatto concreto in una norma incriminatrice.

Con la novella introdotta dalla Riforma Cartabia, è stata per la prima volta legislativamente definita la notizia di reato nell’art. 335, comma 1, del codice di procedura penale. In sintesi, la notitia criminis può essere ricondotta a tre requisiti essenziali, che ne determinano la piena rilevanza giuridica:

• una informazione qualificata, che giunge al pubblico ministero o ad altro organo competente e che abbia un contenuto concreto e non meramente congetturale;
• la rappresentazione di un fatto determinato, ossia dotato di un minimo grado di specificità nelle sue coordinate di tempo, luogo e modalità e che non appaia manifestamente inverosimile;
• la riconducibilità ipotetica del fatto a una fattispecie incriminatrice, nel senso che, pur in assenza di prova, esso si presenti plausibile quale possibile violazione della legge penale.

Questa definizione pone il discrimen tra ciò che costituisce meramente un allarme, un sospetto vago, e ciò che giustifica l’iscrizione nel registro NDR ex art. 335 c.p.p.

Dal punto di vista dell’azione della Polizia Locale, la nozione riveste rilevanza primaria poiché, ogni qualvolta venga a conoscenza, nel corso delle proprie funzioni, di un fatto che ricade nei profili sopra delineati, sorge l’obbligo di trasmettere tale informazione al P.M., affinché la stessa sia assunta quale notizia di reato.

2.         QUADRO SISTEMATICO DEGLI ARTICOLI 330–347 C.P.P.

La notizia di reato è disciplinata all’interno del Libro V del c.p.p., rubricato “Indagine preliminare e dell’udienza preliminare”. In particolare, i Titoli II, III e IV delineano il percorso che conduce dalla mera conoscenza del fatto al pieno avvio del procedimento penale. Il filo logico che unisce tali disposizioni è chiaro: la notitia criminis si origina, viene formalizzata, trasmessa e valutata, in un percorso che, dal fatto, conduce alla decisione sull’esercizio dell’azione penale.

2.1.      COMMENTO RAGIONATO AGLI ARTICOLI 330-347 C.P.P.

• Art. 330 – Acquisizione delle notizie di reato

Questa disposizione segna l’incipit del procedimento penale: stabilisce che le notizie di reato sono acquisite dal pubblico ministero e dalla polizia giudiziaria, secondo le rispettive competenze.

L’uso del verbo “acquisire” sottolinea il carattere oggettivo della fase: non si tratta ancora di indagare, bensì di ricevere, registrare, e valutare preliminarmente la fondatezza della notizia. Per la P.G., quanto prefato detto si traduce nella raccolta di ogni informazione che, in re ipsa, appaia riconducibile a una possibile violazione penale.

• Art. 331 – Denuncia da parte di pubblici ufficiali e incaricati di pubblico servizio

È la norma che fonda l’obbligo di denuncia per i pubblici ufficiali e gli incaricati di pubblico servizio. Ogni qualvolta, nell’esercizio delle funzioni, si venga a conoscenza di un delitto perseguibile d’ufficio, è necessario riferirlo senza ritardo al pubblico ministero o a un ufficiale di polizia giudiziaria. L’obbligo ha natura oggettiva: sorge ipso iure al verificarsi della conoscenza del fatto e non ammette valutazioni discrezionali sulla rilevanza penale, salvo manifesta infondatezza.

• Art. 332 – Contenuto della denuncia

La denuncia deve contenere gli elementi essenziali: descrizione del fatto, fonti di prova, eventuale indicazione della persona offesa e del presunto autore. Non è richiesta una qualificazione giuridica, ma è necessaria una rappresentazione del fatto che consenta quella “determinazione minima” oggi richiesta dall’art. 335.

• Art. 333 – Denuncia da parte di privati

La denuncia da parte di privati ha, in linea generale, natura facoltativa. Ergo, chiunque abbia avuto in qualsiasi modo notizia di un reato può segnalarlo all’autorità competente, ma non è giuridicamente obbligato, salvo i casi tassativi stabiliti dalla legge. Essa può essere presentata personalmente dal denunciante, ovvero da un procuratore speciale, per iscritto o oralmente (in tale ultimo caso deve essere verbalizzata successivamente e sottoscritta dal denunciante o da un procuratore speciale) al pubblico ministero o a un ufficiale di polizia giudiziaria.

Particolare rilievo assume il comma 3 dell’articolo, secondo cui non può farsi alcun uso delle denunce anonime, salvo che esse costituiscano corpo del reato o provengano da esso (art. 240 c.p.p.). Per un’analisi completa delle denunce ed esposti anonimi, della loro utilizzabilità in sede investigativa e dei limiti di impiego ex art. 330 c.p.p., si veda l’approfondimento dedicato _______.

• Art. 334 – Referto

Il referto è la comunicazione dovuta dagli esercenti professioni sanitarie quando, nell’esercizio della professione, prestano assistenza in casi che possono presentare i caratteri di un delitto perseguibile d’ufficio. L’obbligo di referto va assolto entro 48 ore (o immediatamente in caso d’urgenza) e rappresenta una forma speciale di notitia criminis a contenuto tecnico. Per la P.G., ad esempio, il referto costituisce spesso il presupposto dell’attivazione del procedimento penale in materia di omicidio stradale (art. 589-bis c.p.) o lesioni stradali (art. 590-bis c.p.).

• Art. 334-bis – Esclusione dell’obbligo di denuncia nell’attività di investigazione difensiva

Introdotto per bilanciare il diritto di difesa, prevede che l’investigatore o il difensore che raccolga elementi su fatti penalmente rilevanti nell’ambito dell’attività difensiva non sia tenuto all’obbligo di denuncia, in modo da non autoincriminarsi.

• Artt. 335 e ss. – Iscrizione della notizia di reato e del registro alla luce delle innovazioni apportate dalla Riforma Cartabia

L’art. 335 c.p.p. rappresenta il fulcro della disciplina della notizia di reato, dacché definisce quando e come il Pubblico Ministero deve iscrivere la notizia ricevuta o acquisita di propria iniziativa. In base alla normativa vigente, il P.M. iscrive immediatamente ogni notizia di reato che contenga la rappresentazione di un fatto determinato, non inverosimile e riconducibile ipoteticamente a una fattispecie incriminatrice, indicando, ove disponibili, le circostanze di tempo e di luogo del fatto.

Repetita iuvant, con la Riforma Cartabia, questa disposizione ha subito un significativo rafforzamento, con alcune innovazioni cruciali. Innanzitutto, il legislatore ha chiarito i criteri guida della notizia di reato, al fine di evitare iscrizioni generiche o speculative che avevano spesso distorto la prassi operativa. Tali criteri sono:

• determinazione del fatto, ossia sufficiente precisione circa le circostanze essenziali;
• non inverosimiglianza, affinché non siano iscritti fatti improbabili o inconsistenti;
• riconducibilità ipotetica alla norma incriminatrice, che permette al P.M. di valutare immediatamente la rilevanza penale della notizia.

Il neo introdotto comma 1-bis prevede, altresì, un elemento fondamentale di tutela soggettiva: il P.M. può iscrivere il nome della persona indagata solo quando emergono indizi concreti a suo carico, chiarendo così che la mera sospettosità non è sufficiente. La giurisprudenza, che già richiedeva elementi specifici indizianti, trova così conferma normativa, rafforzando il principio della tutela della reputazione dell’indagato. Il comma 1-ter, invece, consente al P.M., in caso di iscrizione tardiva, di “retrodatare” l’iscrizione a una data anteriore, evitando pregiudizi sui termini delle indagini preliminari, ai sensi dell’art. 407 c.p.p. Questa possibilità tutela sia la regolarità procedurale sia la posizione dell’indagato, assicurando che eventuali ritardi non compromettano la validità degli atti.

Infine, la novella ha interpolato ex novo gli articoli 335-bis, 335-ter e 335-quater, che ampliano il sistema delle garanzie. In particolare:

• Art. 335-bis à stabilisce che l’iscrizione nel registro non produce effetti né civili né amministrativi;
• Art. 335-ter à attribuisce al GIP il potere di ordinare al P.M. l’iscrizione del nome dell’indagato quando ne ricorrano i presupposti, introducendo un controllo giurisdizionale verticale sulla fase genetica dell’indagine;
• Art. 335-quater à l’indagato può chiedere al GIP l’accertamento della tempestività dell’iscrizione e la retrodatazione, se il ritardo appare “inequivocabile e non giustificato”.

• Artt. 336 e ss. – Condizioni di procedibilità

Le condizioni di procedibilità (querela, istanza, richiesta e autorizzazione a procedere) si sostanziano in dichiarazioni di volontà, provenienti da soggetti privati o pubblici, che fungono da impulso formale all’azione penale in casi in cui questa non possa essere esercitata d’ufficio.

Fra tutte, la querela rappresenta la condizione di procedibilità per antonomasia. Disciplinata dall’art. 336 all’art. 340 del codice di rito, essa consiste nella dichiarazione facoltativa con la quale la persona offesa manifesta la volontà che si proceda penalmente contro l’autore del reato.
La ratio di tale istituto risiede nell’esigenza di non imporre l’intervento repressivo dello Stato in situazioni in cui la lesione, per la sua natura prevalentemente privata, non giustifica un processo penale in assenza di volontà della vittima. Orbene, è la manifestazione di un diritto disponibile, che può essere esercitato o meno secondo la valutazione personale della parte offesa. La querela può essere presentata al pubblico ministero, a un ufficiale di polizia giudiziaria o, all’estero, a un agente consolare, entro il termine massimo di tre mesi dal giorno in cui la persona offesa ha avuto notizia del fatto costituente reato (art. 124 c.p.). Tale termine ha natura decadenziale e risponde all’esigenza di evitare che il potere di querelarsi sia esercitato tardivamente, alterando l’equilibrio processuale. La dichiarazione di querela, per essere valida, deve contenere l’indicazione del fatto denunciato, eventualmente del soggetto ritenuto responsabile e la chiara volontà di procedere nei suoi confronti. Il diritto di querela può essere rinunciato preventivamente o, una volta esercitato, remesso: in entrambi i casi, l’effetto è l’estinzione del reato, salvo che la querela riguardi delitti per i quali la legge esclude tale facoltà. La remissione deve essere accettata dall’imputato e può essere espressa o tacita, purché inequivocabile.

Ancora, l’istanza di procedimento, prevista dall’art. 341 c.p.p., costituisce una condizione analoga alla querela ma riferita ai reati commessi all’estero, che se commessi in Italia sarebbero procedibili d’ufficio. Tuttavia, a differenza della querela, essa è irrevocabile, poiché la valutazione di opportunità è rimessa all’interesse pubblico connesso alla giurisdizione italiana.

Da ultimo, la richiesta di procedimento ex art. 342 c.p.p. e l’autorizzazione a procedere ex artt. 343 e 344 c.p.p. sono invece atti provenienti da organi pubblici estranei all’organizzazione giudiziaria.
La prima è una dichiarazione discrezionale e irrevocabile con la quale un’autorità amministrativa o politica manifesta la volontà che il pubblico ministero proceda per un determinato reato, mentre, la seconda, è l’atto con cui un organo politico o costituzionale, su richiesta del P.M., consente l’esercizio della giurisdizione penale nei confronti di determinate persone o per specifici reati.
L’autorizzazione a procedere ha la funzione di rimuovere un ostacolo iniziale o sopravvenuto all’azione penale, e può essere concessa, a seconda dei casi, dal Parlamento, dalla Corte Costituzionale o dal Ministro della Giustizia, a tutela dell’equilibrio tra poteri dello Stato e delle prerogative funzionali connesse a determinati uffici.

In sintesi, le condizioni di procedibilità, e in particolare la querela, rappresentano un filtro giuridico e valoriale all’esercizio dell’azione penale, più specificamente strumenti attraverso cui l’ordinamento calibra la risposta punitiva, evitando che lo ius puniendi statale si attivi in assenza di un concreto interesse alla tutela.

• Art. 347 – Obbligo di riferire la notizia di reato. Deposito telematico (Portale NDR) della CNR

Un tema centrale per la P.G. è “quando” e “come” viene trasmessa la notizia di reato all’Autorità Giudiziaria, con particolare riguardo al contesto telematico attuale.

L’articolo 347 del codice di rito rappresenta la “pietra angolare” dell’attività di P.G., poiché impone agli Ufficiali e agli Agenti l’obbligo di riferire senza ritardo al P.M. ogni notizia di reato acquisita, sia a seguito di denuncia o referto, sia d’iniziativa. La disposizione, cardine nel rapporto funzionale tra P.G. e A.G., è ispirata al principio di tempestività e completezza comunicativa, al fine di consentire al Pubblico Ministero di assumere prontamente la direzione delle indagini preliminari. La comunicazione deve avvenire per iscritto, indicando con puntualità gli elementi essenziali del fatto, le fonti di prova, le attività compiute e, ove possibile, le generalità delle persone sottoposte a indagine e di quelle informate sui fatti. Invece, per gli atti in cui è prevista l’assistenza del difensore, la trasmissione deve intervenire entro quarantotto ore dal compimento dell’atto, mentre nei casi di reati particolarmente gravi (ex multis: mafia, terrorismo, sequestro di persona, riduzione in schiavitù, tratta di esseri umani, traffico di stupefacenti) la comunicazione deve essere immediata in forma orale, seguita senza ritardo da quella scritta. L’espressione “senza ritardo” assume valore precettivo dacché impone alla P.G. un dovere stringente di celerità, valutato ex ante in relazione alle concrete circostanze del fatto e alle esigenze di urgenza investigativa. L’omissione o il ritardo ingiustificato nella trasmissione della notizia di reato può comportare, la censura disciplinare e, nei casi più gravi, la sospensione dall’impiego fino a sei mesi, oltre alle conseguenze processuali derivanti dall’eventuale invalidità degli atti compiuti oltre i termini.

La progressiva digitalizzazione della pubblica amministrazione, estesa anche al sistema giudiziario, ha condotto all’introduzione del deposito telematico degli atti penali e, per quanto concerne l’attività di polizia giudiziaria, del Portale delle Notizie di Reato (Portale NdR), che ha sostituito il tradizionale deposito cartaceo con un analogo meccanismo informatico di trasmissione certificata. Il Portale NdR, istituito dal D.L. 17 marzo 2020, n. 18 e ss.mm.ii., consente, previa registrazione, il deposito telematico della comunicazione di notizia di reato da parte degli uffici denominati “fonte”, ossia gli uffici e servizi di Polizia Giudiziaria delle diverse amministrazioni e Forze di Polizia, ivi compresa la Polizia Locale. Attraverso il Portale NdR, l’informativa di reato e gli atti connessi vengono caricati in formato elettronico, corredati di firma digitale o firma elettronica qualificata, e immediatamente protocollati nel sistema del pubblico ministero. Il portale assicura la tracciabilità degli invii, la certezza della data e dell’ora di deposito, la conservazione informatica degli atti, nonché la loro integrazione automatica nel fascicolo digitale del P.M.

In sostanza, la comunicazione telematica della notizia di reato costituisce, oggi, il modello ordinario di comunicazione e trasmissione, assicurando non solo rapidità e sicurezza, ma anche una piena interoperabilità istituzionale tra Procure, Uffici di P.G. e sistemi informativi ministeriali.

Per la Polizia Locale, l’utilizzo del portale rappresenta un salto di qualità operativo: la trasmissione avviene tramite accesso profilato, caricamento degli allegati e protocollazione automatica, in un flusso informativo tracciabile e giuridicamente opponibile, conforme alle più recenti linee guida delle Procure.

• Tavola sinottica – Denuncia, referto, querela e comunicazione di notizia di reato

Norma	Istituto / Oggetto	Soggetto tenuto o legittimato	Tempo e forma	Caratteri e osservazioni essenziali
Art. 331 c.p.p.	Denuncia obbligatoria dei pubblici ufficiali e incaricati di pubblico servizio	Pubblici Ufficiali / Incaricati di P.S.	Senza ritardo, per iscritto o verbalmente al P.M. o a un Ufficiale di P.G.	Obbligo ipso iure in presenza di notizia di reato perseguibile d’ufficio. Esclusa la denuncia solo in caso di manifesta infondatezza. Costituisce una delle fonti tipiche della notitia criminis.
Art. 333 c.p.p.	Denuncia del privato	Qualsiasi cittadino	Facoltativa, per iscritto o verbalmente	Atto non obbligatorio, ma che può originare l’obbligo di valutazione ex art. 335. Non si considerano le denunce anonime salvo eccezioni ex art. 240 c.p.p.
Art. 334 c.p.p.	Referto	Esercenti professioni sanitarie	Entro 48 ore, ovvero immediato se vi è urgenza	Forma speciale di denuncia obbligatoria. Deve contenere generalità del paziente, circostanze del fatto e conseguenze lesive. L’omissione è sanzionata ex art. 365 c.p.
Artt. 336–340 c.p.p.	Condizioni di procedibilità – Querela	Persona offesa dal reato o suo rappresentante legale	Entro 3 mesi (6 mesi per reati in ambito familiare), per iscritto o verbalmente	La querela è manifestazione di volontà punitiva necessaria per procedere in determinati reati. È revocabile sino a quando non sia divenuta irrevocabile la sentenza di condanna. Filtra l’esercizio dello ius puniendi in chiave di garanzia.
Art. 347 c.p.p.	Comunicazione di notizia di reato (C.N.R.) da parte della Polizia Giudiziaria	Polizia Giudiziaria	Senza ritardo, per iscritto al P.M. (telematicamente tramite Portale NdR)	Rappresenta il principale canale di flusso informativo verso il Pubblico Ministero. La CNR deve contenere l’indicazione delle fonti di prova, le attività compiute e le generalità delle persone coinvolte.

3. LE MODIFICHE IN CORSO DI EVOLUZIONE

Nel corso del 2025 è stata depositata alla Camera la proposta di legge n. A.C. 2485 (Bignami ed altri), che mira a introdurre una disciplina di eccezione per le ipotesi in cui la notitia criminis manifesti elementi riconducibili a cause di giustificazione. La proposta impone al Pubblico Ministero l’obbligo di eseguire accertamenti preliminari, entro il termine perentorio di sette giorni, volti a valutare l’antigiuridicità o la legittimità della condotta e, conseguentemente, a evitare, quando non strettamente necessario, l’iscrizione nel registro degli indagati.

L’iniziativa legislativa nasce dall’esigenza di contrastare iscrizioni ritenute precoci e lesive dell’onore dell’interessato, fenomeno acuito dalla diffusione mediatica: particolarmente richiedente è la tutela per il personale appartenente alle forze di polizia, per il quale l’iscrizione spesso agisce come un “atto dovuto”.

Ergo, sul piano sistematico, la proposta intende bilanciare la tutela della reputazione con la funzione pubblica dell’iscrizione quale presidio giurisdizionale. Mentre, sul piano operativo, la misura solleva profili critici: l’introduzione di un termine perentorio e di un obbligo di valutazione preliminare potrebbe comprimere la discrezionalità tecnica del P.M., creare rischi di paralisi nelle prime fasi investigative (soprattutto quando sono necessari accertamenti urgenti o atti irripetibili) e imporre alla P.G. di fornire elementi probatori immediatamente spendibili.

In nuce, la proposta A.C. 2485 rilancia il dibattito sul punto di equilibrio tra diritti della persona sottoposta a indagini e garanzie di efficacia dell’azione penale: una scelta che, se approvata, imporrà importanti adeguamenti procedurali nonché la definizione di protocolli uniformi tra le Procure della Repubblica.

4. CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE

In conclusione, la notitia criminis si configura quale momento genetico e vitale dell’azione penale. Da essa germoglia l’intero procedimento investigativa. Da essa dipendono la regolarità, la tempestività e, in ultima istanza, la stessa legittimità dell’intervento repressivo dello Stato.

L’evoluzione normativa, dalla Riforma Cartabia alla proposta di legge A.C. 2485, testimonia il costante tentativo del legislatore di “calibrare”, ex professo, l’equilibrio tra efficienza investigativa e tutela dei diritti individuali, tra ius puniendi e garanzie difensive.

La digitalizzazione, con l’introduzione del Portale NdR, rappresenta il nuovo paradigma della cooperazione tra Pubblico Ministero e Polizia Giudiziaria, improntato su trasparenza, tracciabilità e certezza documentale. Spetta, ora, agli operatori tradurre queste norme in prassi virtuose, affinché la notizia di reato resti ciò che deve essere: il cuore dell’azione penale!