La Corte chiude le scorciatoie niente affidamenti diretti per “modica entità” o per paura dei ritardi.
Di Luca Leccisotti
Nel governo delle amministrazioni locali esiste una tentazione ricorrente che si ripresenta con puntualità quasi matematica ogni volta che occorre attivare una collaborazione esterna “piccola”, saltuaria, magari legata a un evento o a un adempimento circoscritto: trattare l’incarico come un fatto episodico e quindi sottrarlo alla procedura comparativa, con l’argomento che “non ne vale la pena” oppure che “si rischia di perdere tempo” e comprometterne l’utilità. La deliberazione n. 73/2025 della Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per il Piemonte, smonta questa impostazione e rimette al centro un principio che molti regolamenti comunali tendono ad annacquare: né l’occasionalità della prestazione, né la modica entità del compenso, né l’urgenza di attuare programmi finanziati possono giustificare l’affidamento diretto in deroga alle regole ordinarie di pubblicità, trasparenza e parità di trattamento.
Il caso nasce dal controllo su un regolamento comunale adottato ai sensi della legge finanziaria 2008 (l. 244/2007) sulle modalità di conferimento degli incarichi esterni. Il punto non è marginale: quel regolamento è, di fatto, la “costituzione” interna dell’ente sul ricorso a collaborazioni, consulenze, studi e ricerche. Proprio per questo la Corte imposta l’analisi su un asse chiaro: l’art. 7 del d.lgs. 165/2001 enuclea presupposti stringenti e finalità di contenimento della spesa e di valorizzazione delle risorse interne, con una regola di fondo che la prassi tende a dimenticare. Le amministrazioni pubbliche devono svolgere le proprie funzioni con la propria organizzazione e con il proprio personale; il ricorso a personale esterno è ammissibile solo in casi eccezionali, nei limiti previsti dalla legge, con prestazioni temporanee e altamente qualificate, e con oggetto, durata e compenso predeterminati.
Su questa architettura, la Corte individua alcune clausole tipiche dei regolamenti “facili” che, in realtà, aprono varchi incontrollati e producono un effetto paradossale: trasformano l’eccezione (l’esterno) in prassi ordinaria. La prima clausola criticata è quella che consentirebbe l’affidamento diretto quando la procedura comparativa non si sia conclusa “per qualsiasi motivo”. Qui la Corte è tranchant: l’espressione è troppo generica e, proprio per questo, inaccettabile, perché legittima interpretazioni soggettive, elastici “giudizi di opportunità” e, in ultima analisi, l’auto-legittimazione dell’affidamento diretto anche in situazioni che non presentano alcuna impossibilità oggettiva. L’unica deroga ammissibile, in questa prospettiva, è quella ancorata a cause oggettive, come il caso della procedura andata deserta, non la clausola “a elastico” che consente di dichiarare fallita una comparazione per ragioni interne, organizzative o semplicemente per scelte non documentate.
La seconda scorciatoia riguarda le cosiddette “prestazioni complementari”. Anche qui il ragionamento della Corte è di sistema. L’art. 7 non contempla una categoria autonoma di prestazioni ulteriori e non consente di estendere in modo indeterminato l’oggetto dell’incarico. La legge richiede che siano preventivamente determinate durata, oggetto e compenso della collaborazione e, proprio per questo, presta il fianco a un principio che in realtà è molto pratico: l’incarico esterno non può diventare un contenitore in progressiva espansione, dove ciò che non era previsto all’origine viene aggiunto dopo, fuori da una nuova istruttoria e fuori da un confronto comparativo. La Corte richiama anche il limite sul rinnovo: il rinnovo è vietato; la proroga è ammessa solo in via eccezionale, al solo fine di completare il progetto e per ritardi non imputabili al collaboratore, ferma restando la misura del compenso pattuito. La logica è evidente: la PA non può “allungare” o “ampliare” il rapporto esterno come se fosse un contratto a chiamata; deve rimanere nel perimetro tipizzato della temporaneità e della predeterminazione.
La terza scorciatoia è la più seducente per chi gestisce programmi finanziati: l’urgenza. Molti regolamenti e molte prassi sostengono che, per non ritardare l’attuazione di progetti finanziati o cofinanziati, sia legittimo derogare alla comparazione e procedere in affidamento diretto. La Corte respinge l’argomento con una motivazione che va letta come monito organizzativo: l’urgenza di attuare un programma finanziato non rende lecita la violazione dei principi di libera concorrenza, che costituiscono un caposaldo del diritto dell’Unione. In altre parole, l’urgenza non è un lasciapassare; semmai è un indice di cattiva programmazione se viene usato per giustificare scorciatoie ripetute. La conseguenza pratica è che l’ente deve anticipare la gestione degli incarichi esterni e inserirla nel ciclo programmatorio, non trasformare la pressione temporale in un titolo di deroga.
Infine, la Corte colpisce un’altra prassi diffusissima: l’esclusione della procedura comparativa per prestazioni meramente occasionali o episodiche, soprattutto quando il compenso sia di modica entità. Qui il controllo contabile è particolarmente severo, perché si tratta del varco più usato per normalizzare l’affidamento diretto: l’ente qualifica l’attività come “piccola”, la remunera con importi contenuti e ritiene così di potersi sottrarre ai principi di massima partecipazione, concorrenza e trasparenza. La Corte nega che questa impostazione sia conforme, perché l’occasionalità non elimina il rischio tipico del conferimento fiduciario e non sterilizza la necessità di una selezione trasparente. E soprattutto perché la “modica entità” non è, in sé, un criterio legale che autorizzi l’ente a derogare ai principi.
La lezione, per gli enti, è più strutturale di quanto sembri. La procedura comparativa non è un peso burocratico imposto per formalismo; è il meccanismo che tutela l’amministrazione stessa. Senza comparazione, l’ente si espone a tre rischi contemporaneamente.
a) Rischio di legittimità, perché la deroga priva di presupposti oggettivi è vulnerabile in sede di controllo e, potenzialmente, in sede giurisdizionale.
b) Rischio di responsabilità, perché l’affidamento diretto “comodo” tende a sfumare in incarichi ripetuti, proroghe improprie e prestazioni ulteriori non tipizzate, con effetti contabili e di compliance.
c) Rischio reputazionale, perché l’assenza di trasparenza alimenta sospetti di scelta fiduciaria e riduce la fiducia nella neutralità dell’azione amministrativa.
Che cosa deve fare allora un ente che vuole conferire incarichi esterni senza paralizzarsi? La risposta non è complicata, ma richiede disciplina. Occorre costruire regole interne che rendano la comparazione “leggera ma vera”: avvisi standardizzati, criteri predeterminati, tempistiche certe, short list trasparenti dove consentito, e atti di conferimento motivati su competenze e aderenza al progetto. Se la procedura va deserta, lo si documenta e si valuta la soluzione successiva; ma “per qualsiasi motivo” non è un motivo giuridico, è un buco nero.
In conclusione, la deliberazione piemontese dice una cosa semplice e severa: l’incarico episodico non è una zona franca. La modica entità non cancella i principi. L’urgenza non legittima la scorciatoia. Se la PA vuole davvero valorizzare le risorse interne e ricorrere all’esterno solo in casi eccezionali, deve presidiare la scelta del collaboratore con una procedura comparativa effettiva, anche quando il compenso è basso e la prestazione è breve. Perché il vero costo non è pubblicare un avviso; è pagare dopo, in termini di controlli, rilievi e contenzioso, un affidamento diretto che non regge.
