Quando il sotto soglia diventa una gara tagliata a fette.
Di Luca Leccisotti
C’è una patologia amministrativa che meriterebbe un proprio codice nosologico nel diritto dei contratti pubblici: il frazionamento artificioso dell’appalto. Si manifesta con sintomi abbastanza riconoscibili. Un servizio continuativo diventa improvvisamente trimestrale. Un fabbisogno stabile viene descritto come esigenza temporanea. Lo stesso operatore economico, con encomiabile puntualità, viene scelto e riscelto come affidatario diretto. Gli importi, per pura coincidenza astrale, restano sempre appena sotto la soglia che imporrebbe una procedura più seria. La stazione appaltante, naturalmente, assicura che non vi sia alcuna elusione. Solo tante piccole esigenze autonome, tutte identiche, tutte consecutive, tutte affidate allo stesso soggetto. Una meraviglia statistica. O, più realisticamente, un problema giuridico.
La delibera ANAC n. 287 del 14 luglio 2026 offre un promemoria severo e difficilmente equivocabile: l’artificiosità del frazionamento può essere dimostrata anche in via indiziaria, valorizzando la predeterminazione della durata e dell’importo sotto soglia, soprattutto quando la segmentazione temporale risulti incompatibile con la natura essenziale, continuativa e programmabile del servizio. Il caso riguardava sedici determinazioni dirigenziali comunali adottate in cinque anni per affidare direttamente alla medesima società il servizio di raccolta e trasporto dei rifiuti solidi urbani differenziati, per un importo complessivo di 651.000 euro.
Il dato è quasi didascalico. Sedici affidamenti diretti, medesimo servizio, medesimo operatore, continuità temporale, importo cumulato ampiamente superiore alla soglia europea. Non esattamente il ritratto dell’esigenza episodica, imprevedibile e non programmabile. Piuttosto, l’immagine plastica di un appalto unitario ridotto a porzioni amministrative digeribili, come se bastasse tagliare una torta in sedici fette per sostenere che non si tratti più della stessa torta.
Il divieto di frazionamento artificioso non è un ornamento morale del Codice. È una regola strutturale. L’art. 14, comma 6, del d.lgs. 36/2023, in continuità con l’art. 35, comma 6, del d.lgs. 50/2016, stabilisce che un appalto non può essere frazionato per evitare l’applicazione delle disposizioni del Codice, salvo che ragioni oggettive lo giustifichino. La norma presidia l’effettività delle soglie, la corretta scelta della procedura, la concorrenza, la trasparenza e la programmazione del fabbisogno. Se fosse sufficiente suddividere artificialmente un affidamento per restare sotto soglia, tutto il sistema delle procedure di evidenza pubblica diventerebbe una finzione aritmetica.
La soglia, infatti, non è un ostacolo da aggirare con l’ingegneria del calendario. È il criterio che consente di individuare il regime giuridico applicabile all’affidamento in funzione del valore complessivo del fabbisogno. La stazione appaltante deve stimare il valore dell’appalto guardando alla prestazione nella sua dimensione reale, non alla dimensione fittizia che conviene attribuirle per evitare la gara. La domanda giusta non è: “quanto posso affidare oggi per restare sotto soglia?”. La domanda corretta è: “qual è il fabbisogno complessivo che l’amministrazione deve soddisfare?”.
Nel servizio di igiene urbana la risposta è persino imbarazzante nella sua evidenza. La raccolta e il trasporto dei rifiuti non sono attività occasionali. Non appaiono e scompaiono come eventi meteorologici. Sono servizi essenziali, continuativi, programmabili, strutturalmente necessari alla comunità locale. Il Comune sa che dovrà garantirli. Sa che non potrà interromperli. Sa che hanno un valore economico significativo. Sa che richiedono organizzazione, mezzi, personale, standard esecutivi, controlli, tracciabilità e continuità. Fingere che ciascun affidamento trimestrale o quadrimestrale sia un microcosmo autonomo significa chiedere al diritto degli appalti di credere alle favole.
ANAC valorizza proprio questa incoerenza. Le determinazioni presentavano rigorosa identità di oggetto e di destinatario, tutte rivolte al medesimo servizio di igiene urbana sul territorio comunale e tutte in favore dello stesso operatore. Gli atti erano calibrati, quanto a importo e durata, in modo da restare al di sotto della soglia dell’affidamento diretto, prima 139.000 euro e poi 140.000 euro. La somma degli affidamenti superava ampiamente la soglia europea, determinando il contrasto con il divieto di frazionamento artificioso.
La prova indiziaria dell’artificiosità è qui decisiva. Non occorre, per dimostrare l’elusione, trovare una confessione protocollata del RUP, magari intitolata “piano operativo per evitare la gara”. Sarebbe comodo, ma il diritto amministrativo non pretende prove comiche. L’artificiosità può emergere dagli indici oggettivi: reiterazione degli affidamenti, identità dell’oggetto, identità dell’affidatario, continuità senza interruzioni, durata predeterminata in segmenti brevi, importi appena inferiori alla soglia, assenza di adeguata motivazione sulle ragioni della segmentazione, natura continuativa del servizio.
Questo è un passaggio che molte amministrazioni dovrebbero assumere come criterio di autodifesa. Se un affidamento viene ripetuto più volte nello stesso settore, verso lo stesso operatore e con importi costruiti per non superare la soglia, il problema non nasce quando arriva ANAC. Il problema esiste già negli atti. ANAC, al massimo, accende la luce. La stanza era già arredata male.
Il principio di programmazione è il grande assente in molte vicende di frazionamento. L’amministrazione che conosce un fabbisogno continuativo deve programmare la procedura corretta, stimare il valore complessivo e attivare per tempo lo strumento di affidamento adeguato. Se invece procede per affidamenti brevi e reiterati, invocando di volta in volta urgenza, temporaneità o continuità del servizio, il rischio è di trasformare la propria disorganizzazione in una causa apparente di deroga. Ma l’urgenza autoprodotta non nobilita l’affidamento diretto. Lo rende più fragile.
Le Linee guida ANAC n. 4 del 2016, richiamate nella delibera, insistevano già sulla necessità di una corretta definizione del fabbisogno, specialmente quando l’affidamento tende a ripetersi nel tempo. Questo principio resta pienamente coerente con il nuovo Codice, che ha rafforzato la centralità della programmazione e della progettazione dell’acquisto. Il d.lgs. 36/2023 non ha liberalizzato la frammentazione. Ha semplificato le procedure sotto soglia, ma ha mantenuto fermo il divieto di utilizzare la semplificazione come tecnica di elusione.
Qui emerge l’equivoco più pericoloso del sotto soglia. L’affidamento diretto è uno strumento legittimo, ordinario entro certi importi, coerente con i principi di risultato, fiducia e semplificazione. Ma non è una lavatrice normativa in cui infilare un appalto sopra soglia, avviare il programma breve e farlo uscire miracolosamente pulito in forma di micro-affidamenti. L’affidamento diretto è legittimo quando il valore reale dell’acquisizione rientra nel relativo perimetro. Diventa patologico quando quel valore è stato artificialmente ridotto mediante segmentazione temporale o funzionale non giustificata.
Il servizio di raccolta rifiuti è un esempio paradigmatico, ma il ragionamento vale per molti settori degli enti locali: manutenzione del verde, pulizia immobili comunali, assistenza informatica, manutenzione stradale, servizi cimiteriali, refezione, trasporto scolastico, videosorveglianza, gestione parcheggi, segnaletica, ripristino post sinistro, servizi tecnici ricorrenti. Ogni volta che il fabbisogno è stabile e prevedibile, l’ente deve interrogarsi sulla dimensione complessiva dell’appalto. Spezzettare per comodità non è programmazione; è mimetismo amministrativo.
Il secondo profilo critico è la rotazione. Nel caso esaminato, lo stesso operatore è stato individuato quale affidatario diretto, senza soluzione di continuità, in ciascuno dei sedici affidamenti, cumulando per oltre un quinquennio la veste di contraente uscente e nuovo affidatario. ANAC qualifica la rotazione come riferimento normativo inviolabile in questo contesto. Anche qui la satira si scrive da sola: l’operatore uscente era talmente uscente da non uscire mai. Una rotazione immobile, una alternanza monogamica, un mercato aperto sempre dalla stessa porta e sempre per la stessa impresa.
La rotazione non è un vezzo. È il presidio che impedisce alla semplificazione di trasformarsi in fidelizzazione dell’operatore. Nel sotto soglia, la stazione appaltante dispone di maggiore discrezionalità, ma proprio per questo deve evitare la cristallizzazione dei rapporti. Se un operatore riceve affidamenti consecutivi per lo stesso servizio, senza reale apertura al mercato e senza motivazione rafforzata, il principio di rotazione viene svuotato. Se poi la reiterazione serve anche a mantenere l’importo sotto soglia, la patologia diventa doppia: frazionamento artificioso e aggiramento della rotazione.
Occorre distinguere il frazionamento legittimo da quello artificioso. Non ogni suddivisione è vietata. Il Codice consente e talvolta favorisce la suddivisione in lotti per agevolare l’accesso delle piccole e medie imprese, valorizzare specializzazioni, assicurare maggiore concorrenza o rispondere a esigenze oggettive di natura funzionale, territoriale o tecnica. Ma la suddivisione legittima è motivata e razionale. Il frazionamento artificioso, invece, ha una finalità diversa: evitare il regime procedurale che deriverebbe dalla corretta stima dell’appalto. Il discrimine sta nella ragione oggettiva. Se manca, la frammentazione diventa sospetta.
La motivazione è quindi fondamentale. La stazione appaltante può avere ragioni reali per affidamenti temporalmente limitati: fase transitoria, cambio organizzativo, affidamento ponte strettamente necessario, contenzioso pendente, imminente gara centralizzata, sopravvenienza non programmabile, sperimentazione effettiva e circoscritta. Ma queste ragioni devono essere specifiche, documentate e proporzionate. Non basta scrivere “nelle more della nuova gara” per cinque anni consecutivi. A un certo punto le more diventano un acquitrino amministrativo.
Per evitare contestazioni, il RUP deve costruire un’istruttoria seria. Deve ricostruire il fabbisogno complessivo, verificare se sia continuativo o occasionale, stimare il valore totale secondo le regole del Codice, valutare la durata coerente del contratto, motivare eventuali segmentazioni, verificare la presenza di contratti in scadenza, attivare per tempo la procedura ordinaria o negoziata, rispettare la rotazione, evitare riaffidi seriali e documentare eventuali ragioni oggettive di deroga. La determina di affidamento non può essere il luogo in cui si nasconde la programmazione mancata.
Anche gli organi di controllo interno devono guardare a questi indici. Revisori, segretari comunali, responsabili anticorruzione, dirigenti finanziari e strutture di controllo non dovrebbero limitarsi a verificare il singolo importo. Il frazionamento artificioso vive nella serie storica, non nel singolo atto isolato. Una determina da 120.000 euro può apparire innocua. Sedici determine analoghe, consecutive, allo stesso operatore, per lo stesso servizio, raccontano un’altra storia. E quella storia non si legge nella singola pagina, ma nella sequenza.
Il principio del risultato non salva il frazionamento. Anzi, lo condanna. Il risultato non è garantire comunque il servizio evitando la gara. Il risultato è affidare il servizio in modo tempestivo, legittimo, concorrenziale e coerente con il fabbisogno. Un affidamento reiterato e artificiosamente spezzato può garantire continuità nell’immediato, ma produce un risultato giuridicamente tossico: chiusura del mercato, rischio di contestazione, violazione delle soglie, indebolimento della concorrenza e possibile responsabilità.
Nemmeno il principio di fiducia autorizza la segmentazione creativa. La fiducia nel RUP e nella stazione appaltante presuppone decisioni motivate, verificabili e rispettose del Codice. Non significa credere per cinque anni che sedici affidamenti diretti allo stesso soggetto siano tutti miracolosamente autonomi. La fiducia responsabilizza; non anestetizza i controlli.
Per gli operatori economici, il messaggio è altrettanto rilevante. Il mercato non può essere chiuso attraverso affidamenti seriali che impediscono ad altri soggetti di concorrere per un servizio realmente unitario. L’operatore non invitato, l’impresa del settore, il concorrente potenziale possono trovare negli indici di artificiosità elementi utili per contestare la condotta dell’ente. La concorrenza non è lesa solo quando viene pubblicato un bando illegittimo. È lesa anche quando il bando non viene mai pubblicato perché l’appalto è stato ridotto in fettine sotto soglia.
La lezione finale è netta. Il sotto soglia non è una zona franca. L’affidamento diretto non è un sistema di occultamento del valore reale dell’appalto. La rotazione non è un ornamento. La programmazione non è un adempimento da riscoprire quando interviene la Guardia di Finanza o ANAC. La stazione appaltante deve stimare correttamente il fabbisogno, scegliere la procedura adeguata e motivare le eventuali segmentazioni con ragioni oggettive.
In conclusione, il frazionamento artificioso è spesso riconoscibile anche senza prove clamorose: stesso servizio, stesso operatore, continuità temporale, importi sotto soglia, durata breve e reiterata, assenza di motivazione seria, fabbisogno continuativo. È lo spezzatino amministrativo dell’appalto unitario. Solo che il Codice dei contratti pubblici non è un ricettario: non basta tagliare il servizio in porzioni piccole per renderlo digeribile alla legalità. Prima o poi qualcuno somma le fette. E quando il totale supera la soglia, la favola del micro-affidamento finisce.
