Tempi legali, doveri procedimentali e responsabilità erariali per ritardi di pagamento.
Di Luca Leccisotti
1. Premessa. La velocità del denaro come misura della legalità dell’esecuzione
Nel ciclo di vita del contratto pubblico la qualità dell’esecuzione non si misura soltanto dal rispetto delle prestazioni, ma anche dalla tempestività dei pagamenti. Il legislatore, europeo e nazionale, ha costruito nel tempo un sistema in cui la sollecita liquidazione delle fatture non è un atto di cortesia verso l’operatore economico, bensì un dovere giuridico il cui inadempimento genera interessi moratori e, quando il ritardo sia causalmente riferibile a inerzie o errori dell’amministrazione, si traduce in danno erariale. La giurisprudenza contabile recente lo ha ribadito con chiarezza, valorizzando la catena degli atti di spesa — impegno, liquidazione, ordinazione, pagamento — come parametro di legalità sostanziale dell’azione amministrativa.
Il caso esaminato, emblematico, riguarda la Corte dei conti – Sezione giurisdizionale per la Calabria, con sentenza 20 gennaio 2025, n. 25, ove il giudice ha ritenuto sussistente la responsabilità amministrativa di un dirigente del settore tecnico comunale per aver omesso di provvedere in tempo alla liquidazione e al pagamento di fatture dovute a un’impresa affidataria di servizi, nonostante la disponibilità delle somme a bilancio. L’omissione ha innescato un procedimento monitorio e una transazione onerosa, con esborso di interessi moratori e spese legali imputati a danno indiretto per l’ente. Il messaggio, che questo contributo intende restituire a un pubblico specializzato, è netto: la tempestività del pagamento è una variabile di legittimità e una leva di efficienza; la sua violazione non è neutra, ma suscettibile di conseguenze contabili e disciplinari per i soggetti responsabili.
2. Il quadro delle fonti: dal diritto UE alla filiera nazionale
La matrice è europea: la Direttiva 2011/7/UE sulla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali — recepita nell’ordinamento italiano — impone alle pubbliche amministrazioni termini stringenti di pagamento e prevede interessi legali di mora e un indennizzo forfettario in caso di ritardo, senza bisogno di messa in mora. In ambito contratti pubblici, il D.lgs. 36/2023 innerva quelle regole nella fisiologia dell’esecuzione, accentuando il ruolo del RUP e del direttore dell’esecuzione (o direttore dei lavori per i lavori) nel presidio delle fasi di accertamento, verifica, validazione e liquidazione dei corrispettivi.
La normativa contabile armonizzata — D.lgs. 118/2011 e relativi principi contabili — scandisce poi i quattro tempi della spesa: impegno (assunzione dell’obbligazione), liquidazione (verifica del diritto del creditore), ordinazione (emissione del mandato) e pagamento (estinzione del debito). La tempestività si gioca a valle della liquidazione, ma dipende dalla programmazione dell’impegno e dalla cura istruttoria nella verifica delle prestazioni. Un impegno tardivo o un fascicolo esecutivo lacunoso trascinano ritardi di pagamento, con conseguenti oneri moratori, spesso evitabili.
3. La catena di responsabilità nella fase esecutiva: RUP, DEC/DL e dirigente finanziario
Nel micro‑sistema del Codice 2023 le responsabilità sono differenziate ma interdipendenti. Il RUP governa il procedimento e assicura il coordinamento tra ufficio tecnico e ragioneria; il direttore dell’esecuzione (o DL) certifica la regolare esecuzione e la congruità delle prestazioni, predisponendo gli stati di avanzamento o i certificati di pagamento; il dirigente finanziario presidia la disponibilità e la corretta imputazione delle risorse e cura, con il servizio di tesoreria, i flussi di ordinazione e pagamento. La diligenza di ciascuno è condizione per la puntualità dell’intera filiera: un collo di bottiglia in uno snodo si traduce in ritardi a valle.
La giurisprudenza contabile tende, perciò, a individuare la “colpa di apparato” quando la struttura fallisce nel garantire il flusso regolare, salvo poi isolare le colpe individuali qualora emerga un comportamento omissivo o antidoveroso di uno specifico soggetto (il RUP che non inoltra la proposta di liquidazione, il DEC che non firma il SAL senza ragioni, il dirigente finanziario che non dà corso a mandati pur in presenza di impegno e cassa). La sentenza calabrese richiama proprio questa dinamica: l’omesso pagamento in presenza di somme disponibili e di titolo esecutivo (decreto ingiuntivo) ha generato interessi e spese: non un evento fortuito, ma il frutto di una inerzia colpevole.
4. Il caso “Calabria 25/2025”: intreccio tra proroga tacita, debito fuori bilancio e pagamento tardivo
Il caso affrontato dalla Corte riguarda un servizio di igiene urbana protrattosi in regime di proroga tacita. L’ente, pur disponendo delle somme in bilancio, non ha provveduto all’impegno e alla liquidazione tempestivi; l’impresa, creditrice, ha ottenuto un decreto ingiuntivo e, a valle, l’organo consiliare ha approvato un riconoscimento di debito fuori bilancio con transazione che includeva interessi moratori e spese legali. La Procura regionale ha contestato la condotta omissiva del dirigente tecnico quale causa del danno. Il Collegio ha condiviso questa impostazione: il responsabile avrebbe dovuto attivare con tempestività la procedura di spesa e, in ogni caso, promuovere il riconoscimento del debito, evitando l’aggravio.
L’insegnamento, che travalica il caso, è duplice. Primo: la proroga tacita è patologica e non sospende i doveri di pagamento per le prestazioni effettivamente rese e accertate; anzi, accresce l’esigenza di tracciare e motivare ciascun passaggio. Secondo: il riconoscimento di debito fuori bilancio è uno strumento di regolarizzazione eccezionale, non un alibi per differire sine die il pagamento; l’uso dilatorio aggrava il danno, perché consente all’interesse di maturare e alle spese di lievitare.
5. Tempi legali e “massima tempestività”: la fisiologia del pagamento nella PA
Nel lessico delle direttive europee e della contabilità, il tempo non è un orpello. I termini di pagamento vanno determinati negli atti contrattuali e, in difetto, si applicano i termini legali previsti per le amministrazioni pubbliche, più stringenti rispetto alle transazioni tra privati. A valle, la liquidazione deve seguire la certificazione della prestazione e la regolarità contributiva/fiscale del creditore (DURC, verifiche di tracciabilità), senza indugi non giustificati. Nel Codice 2023 la cultura della “massima tempestività” valorizza la digitalizzazione come strumento di prova: le piattaforme tracciano date, invii, ricezioni; allo stesso modo, in esecuzione, i flussi di documenti (SAL, verbali, certificazioni) devono essere marcati e organizzati per evitare stalli.
La consequenzialità impegno‑liquidazione‑ordinazione‑pagamento non tollera pause imputabili a disorganizzazione. Quando emergano criticità tecniche (es. contestazioni su qualità o quantità delle prestazioni) esse vanno formalizzate in verbale, attivando tempestivamente gli strumenti contrattuali (penali, sospensioni, riserve) — non un silenzio sospeso che lascia maturare interessi su posizioni non controverse.
6. Interessi moratori e danno erariale: profili causali e criteri di imputazione
Gli interessi moratori costituiscono una voce di danno per l’ente quando il ritardo è imputabile a violazione di doveri d’ufficio e non è giustificato da cause legali o contrattuali. La giurisprudenza contabile tiene fermo un criterio causale rigoroso: non ogni ritardo genera responsabilità amministrativa; occorre provare il nesso tra condotta omissiva/commissiva e maggior esborso (interessi, spese legali, aggio esattoriale) rispetto a quanto sarebbe stato dovuto in caso di adempimento tempestivo. Nel caso calabrese la disponibilità dei fondi e l’assenza di contestazioni tecniche sulle prestazioni hanno reso evidente l’ingiustificabilità del differimento, radicando la colpa grave del dirigente.
Nel perimetro dei servizi e delle forniture, le amministrazioni dovrebbero interiorizzare una regola semplice: le somme non controverse vanno pagate; sulle porzioni controverse si attivano i meccanismi di accantonamento e si prosegue con la definizione del contenzioso tecnico. Il blocco integrale della fattura per questioni marginali espone a interessi sull’intero importo e, per derivazione, a rilievi contabili.
7. Il ruolo del RUP come regista della filiera di pagamento
La prassi mostra che molti ritardi derivano da fratture organizzative: atti tecnici pronti che non raggiungono in tempo l’ufficio finanziario; DURC scaduti non sollecitati; reperti digitali (certificazioni, PEC) dispersi; atti di ordinazione accantonati per priorità sbilanciate. Il RUP è chiamato a orchestrare: costruire timeline condivise, prevedere scadenze interne antecedenti ai termini legali, utilizzare cruscotti che segnalino colli di bottiglia, introdurre procedure di pre‑verifica della documentazione. Il direttore dell’esecuzione non deve essere lasciato solo: la proposta di liquidazione deve muoversi in un workflow tracciato, con escalation verso la dirigenza in caso di ritardi.
Il principio della fiducia del Codice si rovescia qui in responsabilità: meno modulistica ridondante, più governo dei processi. Chi decide sui pagamenti deve poter contare su dati affidabili; chi istruisce deve sapere che la sua diligenza ha effetti diretti sul danno potenziale.
8. Proroghe, rinnovi e continuità dei servizi: la legalità finanziaria nelle eccezioni
Molti ritardi nascono in contesti di proroga o rinnovo. La proroga tecnica è legittima solo per tempo strettamente necessario a garantire la continuità in attesa della nuova gara; il rinnovo richiede previsione e motivazione. In entrambe le ipotesi, la copertura finanziaria e la programmazione dei pagamenti restano imprescindibili: l’assenza di impegni congrui e tempestivi genera ritardi strutturali. Il caso calabrese dimostra che il «regime provvisorio» non sospende i doveri di pagamento né attenua la responsabilità per interessi maturati in quel periodo.
La lezione operativa è chiara: quando si attiva una proroga o si prosegue per esigenze indifferibili, il RUP deve immediatamente allineare coperture e cronoprogramma dei pagamenti, evitando di trovarsi, mesi dopo, con prestazioni rese ma impegni non assunti o richieste di riconoscimento del debito fuori bilancio che arrivano tardi e male.
9. Il debito fuori bilancio come rimedio eccezionale, non come strategia
Il riconoscimento del debito fuori bilancio è istituto eccezionale volto a regolarizzare obbligazioni validamente assunte o prestazioni rese nell’interesse dell’ente al di fuori della fisiologia contabile. La giurisprudenza contabile guarda con severità agli usi dilatori dello strumento: quando diventa un modo per rinviare l’adempimento, produce maggiore spesa (interessi, spese) e, dunque, danno. Nel caso in esame la transazione adottata per chiudere un’esecuzione nata da ingiunzione è stata letta come conseguenza evitabile se l’ente avesse agito nei tempi della spesa.
Per questo l’ente deve dotarsi di protocolli interni: se emerge una prestazione fuori standard, il RUP segnala, il DEC certifica, la ragioneria predispone gli atti per il riconoscimento e il pagamento nei tempi minimi possibili, riducendo l’effetto moltiplicativo di interessi e spese.
10. Profili disciplinari e organizzativi: quando il ritardo è anche sintomo di cattiva amministrazione
Il ritardo sistemico nei pagamenti segnala vulnerabilità organizzative: carenze di personale, rotazioni non coperte, mancanza di manuali e workflow, scarso uso di piattaforme digitali. La responsabilità amministrativa per danno coesiste con profili disciplinari e, nei casi estremi, con ipotesi di abuso d’ufficio se il ritardo è usato come leva per indebito condizionamento. Il dirigente, specie se diffidato formalmente (come ricorre nel caso calabrese), non può invocare generiche «difficoltà organizzative»: deve attivare poteri sostitutivi interni, riassegnare carichi, segnalare criticità agli organi politici e di controllo, documentando azioni e tempi. La colpa grave riconosciuta dalla Corte discende proprio dalla inerzia nonostante le diffide e le indicazioni ricevute.
11. Tracciabilità documentale e prova del tempo: come si scrive per resistere
La migliore tutela contro rilievi contabili e contenziosi è una documentazione lineare: SAL e certificati con date e firme; proposte di liquidazione motivate; mandati e reversali tracciate; PEC e log di piattaforma archiviati. Ogni interruzione o sospensione va motivata con riferimento a norme o clausole, indicando chi decide, quando e perché.
La scrittura amministrativa deve evitare sia il formalismo sia l’anomia: poche pagine chiare, con riferimenti a termini e scadenze, valgono più di formulari indistinti. In sede di giudizio contabile, la coerenza della timeline e la ragionevolezza delle scelte sono decisive quanto la ricostruzione contabile.
12. Due scenari applicativi
Il primo scenario riguarda un appalto di servizi informatici con canone mensile. Il DEC certifica la regolarità per dodici mensilità; la ragioneria, per rotazioni di personale, sospende l’emissione dei mandati per tre mesi, nonostante impegno e cassa disponibili. Il fornitore avvia decreto ingiuntivo e ottiene interessi e spese. In un simile quadro, la responsabilità amministrativa si radica nel mancato pagamento di somme indiscutibili; la difesa dell’ente è fragile, perché il ritardo non dipende da contestazioni tecniche ma da inefficienza.
Il secondo scenario attiene a un servizio di refezione scolastica in proroga: l’ufficio tecnico convalida i buoni pasto e certifica la regolarità; il RUP non trasmette la proposta di liquidazione in attesa di definire la nuova gara. L’inerzia produce ritardo di pagamento, interessi e attivazione di esecuzione. Anche qui l’antidoverosità è evidente: la nuova gara non sospende il dovere di pagare il pregresso accertato.
13. Conclusioni. La tempestività come “categoria” dell’esecuzione
La lezione che viene dalla giurisprudenza contabile e dalla disciplina positiva è unitaria: la tempestività dei pagamenti è categoria della legalità dell’esecuzione. Non è un profilo ancillare, è parte del risultato. Il RUP e la dirigenza devono pensare il tempo del denaro come parte del tempo del contratto: programmare impegni congrui, orchestrare liquidazioni puntuali, garantire ordinazioni e pagamenti nei termini, affrontare le controversie con soluzioni che non scarichino sull’ente gli interessi di una cattiva organizzazione.
Il caso calabrese conferma che il danno indiretto da interessi moratori e spese legali non è fisiologia: è l’effetto di condotte omissive che la giurisdizione contabile non esita a qualificare come colpa grave. Far bene non è difficile: servono procedure chiare, ruoli definiti, monitoraggi intelligenti e una cultura che consideri la sollecita liquidazione non un favore, ma il segno di un’amministrazione che rispetta i patti, tutela la concorrenza e protegge le proprie finanze.
