Profili giuridici e limiti applicativi nella più recente giurisprudenza.
Di Luca Leccisotti
Le disposizioni che disciplinano l’obbligo di approvvigionamento tramite soggetti aggregatori trovano fondamento in un corpus normativo stratificato, che include l’art. 1, comma 449, della L. 296/2006; l’art. 15, comma 13, lett. d), e l’art. 1, comma 3, del D.L. 95/2012, conv. in L. 135/2012; l’art. 9, commi 3 e 3-bis, del D.L. 66/2014, conv. in L. 89/2014; nonché l’art. 1, comma 548, della L. 208/2015. Tali disposizioni impongono alle amministrazioni pubbliche centrali e periferiche il ricorso obbligatorio alle convenzioni-quadro attive, salvo eccezioni tassativamente previste.
La ratio del sistema è duplice: da un lato, si mira a superare la frammentazione delle stazioni appaltanti e, dall’altro, si intendono sfruttare le economie di scala e ridurre l’asimmetria informativa tra amministrazioni e operatori economici.
La sentenza n. 801/2025 del TAR Lombardia, Milano, ha riaffermato che l’obbligo di adesione alle convenzioni centralizzate è assoluto, anche qualora il singolo ente dimostri di poter ottenere condizioni più favorevoli tramite una procedura autonoma. Il Collegio ha valorizzato il principio di prevalenza della disciplina speciale e l’intento del legislatore di rendere effettivo il sistema di acquisti aggregati.
Il vincolo si applica anche in caso di convenzioni già stipulate ma non ancora attive. Ne deriva che il solo fatto della stipula preclude l’indizione di gare autonome.
La violazione dell’obbligo di approvvigionamento centralizzato comporta:
- la nullità del contratto stipulato;
- responsabilità disciplinare per il dirigente;
- possibile responsabilità amministrativa per danno erariale.
La giurisprudenza ha evidenziato come tale sistema sanzionatorio costituisca un presidio di legalità volto a garantire uniformità di comportamento da parte delle amministrazioni.
L’unica eccezione prevista dalla normativa è l’assenza di convenzioni centralizzate aventi ad oggetto lo specifico bene richiesto. In tali casi è ammesso il ricorso alle c.d. “gare ponte”, aventi carattere temporaneo, autorizzate dall’organo apicale e con motivazione adeguata. Tali gare devono contenere una clausola risolutiva espressa per il caso in cui la convenzione venga attivata nel frattempo.
Ai sensi dell’art. 1, comma 510, L. 208/2015, anche la non idoneità del bene convenzionato rispetto alle esigenze specifiche dell’ente può giustificare la deroga, ma solo se puntualmente certificata dall’organo di vertice e comunicata alla Corte dei conti.
La previsione secondo cui l’ente non può discostarsi dall’acquisto centralizzato neppure per motivi di maggiore convenienza economica evidenzia la prevalenza di un interesse pubblico sistemico rispetto all’interesse individuale dell’amministrazione. In tal senso, la giurisprudenza ha chiarito che la pluralità di gare autonome rischierebbe di svuotare di efficacia e attrattività le gare centralizzate, con un effetto regressivo sull’intero sistema.
Sebbene il D.Lgs. 36/2023 non disciplini espressamente l’obbligo di ricorso alle centrali di committenza, il sistema è pienamente compatibile con i principi generali del Codice, in particolare:
- art. 3, principio del risultato;
- art. 8, principio di accesso al mercato;
- art. 12, principio di buona amministrazione.
Il Codice valorizza la programmazione aggregata (art. 37) e la qualificazione delle stazioni appaltanti, incentivando forme di cooperazione istituzionale.
Il sistema degli acquisti centralizzati costituisce un presidio di efficienza e legalità, volto a razionalizzare la spesa pubblica, garantire trasparenza nelle procedure e consolidare il ruolo delle centrali di committenza. Il rispetto dell’obbligo, anche quando economicamente meno favorevole per il singolo ente, è espressione del principio di coerenza dell’azione amministrativa.
L’aderenza delle amministrazioni pubbliche a questo sistema è dunque una condizione essenziale per l’effettività della governance pubblica degli approvvigionamenti, anche alla luce delle riforme introdotte dal D.Lgs. 36/2023 e delle politiche di spending review strutturale.
