L’equilibrio tra conoscenza della commessa e tutela della concorrenza nel nuovo Codice dei contratti pubblici.
Di Luca Leccisotti
La questione del sopralluogo obbligatorio nelle procedure di gara pubblica costituisce un nodo tradizionale del diritto degli appalti, in cui si intrecciano la necessità di assicurare un’adeguata conoscenza dell’oggetto contrattuale da parte degli operatori economici e il principio, di rango legislativo, della tassatività delle cause di esclusione. La recente giurisprudenza amministrativa, in particolare la sentenza del TAR Toscana, Sezione I, 15 gennaio 2025, n. 73, ha offerto un contributo chiarificatore di rilievo, riaffermando la legittimità dell’esclusione del concorrente che non abbia effettuato il sopralluogo obbligatorio, anche alla luce del d.lgs. 36/2023, purché tale adempimento sia espressamente previsto dalla lex specialis e risulti indispensabile per la corretta formulazione dell’offerta.
L’arresto si colloca in un momento in cui l’interpretazione del principio di tassatività, oggi sancito dall’articolo 10 del nuovo Codice, tende a essere letta in modo più sostanziale e meno formalistico. La norma, riprendendo la formulazione già presente nel d.lgs. 50/2016, prevede che “le cause di esclusione dalle gare siano soltanto quelle previste dal Codice o da altre disposizioni di legge vigenti, nonché da prescrizioni della documentazione di gara, purché queste ultime siano collegate a requisiti indispensabili per la partecipazione”. Il legislatore ha dunque confermato che la tassatività non è assoluta, ma ammette margini di integrazione da parte della stazione appaltante, ove ciò sia necessario a garantire la regolarità e la consapevolezza della partecipazione.
Il TAR Toscana ha osservato che il sopralluogo non rappresenta un onere arbitrario imposto dall’amministrazione, bensì una misura funzionale alla tutela dell’interesse pubblico alla corretta esecuzione del contratto. In tal senso, esso costituisce una clausola di serietà dell’offerta: conoscere lo stato dei luoghi, la conformazione del sito e le condizioni logistiche e tecniche dell’appalto è presupposto imprescindibile per la formulazione di un’offerta consapevole e sostenibile. Non può, quindi, considerarsi una prescrizione sproporzionata o discriminatoria, purché sia chiaramente motivata e connessa alla natura della prestazione.
La pronuncia ha valorizzato anche il principio di proporzionalità, ora espressamente codificato all’articolo 2 del d.lgs. 36/2023, in combinazione con il principio del risultato. La stazione appaltante può prevedere l’obbligo di sopralluogo solo quando la conoscenza diretta dei luoghi costituisca condizione essenziale per valutare correttamente l’offerta e per prevenire rischi di esecuzione difettosa. L’obbligo non può invece essere utilizzato come mero strumento di selezione indiretta o come filtro non necessario, poiché ciò contrasterebbe con il principio di massima partecipazione e di non discriminazione tra operatori economici.
In passato, la giurisprudenza aveva oscillato tra due indirizzi: uno più restrittivo, volto a garantire la tassatività delle cause di esclusione, e uno più flessibile, attento al legame funzionale tra sopralluogo e interesse pubblico alla corretta esecuzione del contratto. Il Consiglio di Stato, Sezione V, sentenza 9 marzo 2021, n. 2030, rappresenta un precedente fondamentale: in quell’occasione, il Collegio aveva riconosciuto la legittimità della clausola di esclusione per mancato sopralluogo, precisando che “l’onere del sopralluogo è giustificato dall’esigenza di assicurare la piena conoscenza dell’oggetto dell’appalto, la cui mancanza comprometterebbe la serietà dell’offerta e l’affidabilità dell’esecutore”. Tale impostazione è stata confermata anche dopo l’entrata in vigore del nuovo Codice, con l’aggiunta che il principio di fiducia non esclude la responsabilità informata dell’operatore.
L’articolo 10 del Codice, nella parte in cui consente l’integrazione delle cause di esclusione attraverso la lex specialis, deve dunque essere interpretato alla luce del principio del risultato (articolo 1) e del principio di fiducia (articolo 2). La stazione appaltante può imporre requisiti aggiuntivi solo se essi risultano funzionali alla qualità dell’esecuzione e proporzionati allo scopo perseguito. L’obbligo di sopralluogo rientra pienamente in questa logica, poiché assicura che l’offerta sia formulata sulla base di dati reali e non meramente teorici.
La decisione del TAR Toscana affronta anche il tema, di grande rilievo pratico, della modalità di svolgimento del sopralluogo e della relativa attestazione. Nella fattispecie esaminata, l’impresa esclusa aveva delegato a un proprio tecnico il compito di effettuare il sopralluogo, ma non aveva presentato la delega in originale, né aveva caricato correttamente l’attestazione sul portale telematico entro il termine fissato. La stazione appaltante aveva ritenuto la documentazione tardiva e aveva disposto l’esclusione. Il TAR ha confermato la legittimità del provvedimento, chiarendo che la mancanza della prova del sopralluogo entro il termine per la presentazione dell’offerta non può essere sanata tramite soccorso istruttorio, poiché si tratta di un requisito di partecipazione e non di un elemento formale.
Il collegamento tra l’istituto del sopralluogo e quello del soccorso istruttorio è, in effetti, cruciale. La giurisprudenza amministrativa, anche recente, ha costantemente ribadito che il soccorso non può essere utilizzato per colmare la mancanza di adempimenti sostanziali che incidono sulla validità dell’offerta. L’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 9 del 25 settembre 2014, pur riferita al previgente Codice, ha stabilito un principio tuttora valido: “non è consentito il soccorso istruttorio quando l’operatore non abbia adempiuto a obblighi di partecipazione previsti a pena di esclusione e funzionali alla conoscenza dell’oggetto dell’appalto”. Tale principio è oggi rafforzato dalla formulazione dell’articolo 101 del d.lgs. 36/2023, che delimita espressamente il soccorso alle sole irregolarità formali e non sostanziali.
L’aspetto sostanziale del sopralluogo risiede nella sua funzione di garanzia: la conoscenza effettiva dei luoghi è condizione per la corretta determinazione dei costi, per la valutazione dei rischi interferenziali, per la pianificazione logistica e per la programmazione delle lavorazioni. L’omissione di tale adempimento espone l’amministrazione al rischio di offerte anomale o inattendibili, contrarie al principio di economicità e potenzialmente foriere di contenzioso in fase esecutiva. Per questa ragione, la previsione del sopralluogo obbligatorio non solo è legittima, ma è spesso necessaria, soprattutto per appalti di lavori o per servizi complessi ad alto contenuto tecnico.
La Corte di Giustizia dell’Unione europea, pur non essendosi mai pronunciata direttamente sul sopralluogo obbligatorio, ha elaborato un principio analogo nel contesto delle condizioni di partecipazione: nella sentenza del 2 giugno 2016, causa C-27/15, Pippo Pizzo, la Corte ha affermato che le prescrizioni della lex specialis sono legittime se fondate su esigenze oggettive di affidabilità e se non introducono discriminazioni arbitrarie. Traslando tale principio, l’obbligo di sopralluogo trova giustificazione quando garantisce la corretta esecuzione e non limita ingiustificatamente l’accesso alla gara.
Un elemento di rilievo introdotto dal nuovo Codice è la possibilità di sostituire il sopralluogo fisico con forme di verifica digitale o documentale, nei casi in cui la natura dell’appalto lo consenta. L’articolo 26 del d.lgs. 36/2023, dedicato alla digitalizzazione delle procedure, consente infatti di utilizzare strumenti informatici di visualizzazione e rilievo (fotogrammetrie, modelli BIM, tour virtuali) per consentire ai concorrenti una conoscenza adeguata del sito. Tale innovazione, coerente con il principio di risultato e di sostenibilità, apre la strada a una progressiva dematerializzazione anche di questa fase, riducendo i costi di partecipazione e uniformando le condizioni di accesso. Tuttavia, quando la natura del contratto lo richiede – si pensi a lavori in aree vincolate, immobili in disuso, interventi di restauro o opere infrastrutturali – la presenza fisica resta imprescindibile.
Il TAR Toscana, nella sentenza in commento, ha ribadito che la previsione del sopralluogo obbligatorio deve essere motivata nella documentazione di gara, specificando le ragioni tecniche per cui la conoscenza diretta è necessaria. In assenza di tale motivazione, la clausola rischierebbe di violare il principio di proporzionalità e di eguaglianza tra operatori. Il giudice ha inoltre chiarito che la sanzione dell’esclusione è legittima solo se l’obbligo è formulato in modo chiaro e inequivocabile, poiché il principio di tassatività impone che le cause di esclusione siano previamente conoscibili e non rimesse alla discrezionalità dell’amministrazione.
La sentenza si distingue per la sua capacità di armonizzare principi che, per anni, sono stati letti in contrapposizione: da un lato, la tassatività delle cause di esclusione come presidio di trasparenza e di libertà di concorrenza; dall’altro, la necessità di assicurare un livello minimo di competenza tecnica e conoscenza del sito da parte dei concorrenti. L’equilibrio è raggiunto riconoscendo che la tassatività non esclude, ma presuppone, la proporzionalità: una causa di esclusione è legittima se proporzionata allo scopo e fondata su ragioni oggettive.
Dal punto di vista operativo, il RUP svolge un ruolo essenziale nella gestione di tale adempimento. È compito suo programmare i sopralluoghi, garantire la tracciabilità delle richieste e la parità di accesso alle informazioni. Egli deve vigilare affinché l’obbligo non si trasformi in un ostacolo competitivo o in un’occasione di contenzioso, assicurando che le modalità siano chiare, accessibili e digitalmente documentate. La responsabilità del RUP è tanto più rilevante alla luce del principio di risultato: l’obiettivo non è sanzionare, ma garantire che la gara conduca all’affidamento di un contratto eseguibile in modo efficiente e consapevole.
Le osservazioni critiche e propositive che si possono trarre da questa evoluzione giurisprudenziale e normativa convergono su un punto: il sopralluogo obbligatorio deve essere interpretato in chiave funzionale, non formalistica. È auspicabile che le stazioni appaltanti adottino criteri standardizzati, possibilmente tramite linee guida ANAC, per individuare i casi in cui esso è effettivamente necessario. L’Autorità, già con il Comunicato del Presidente del 3 aprile 2019, aveva invitato le amministrazioni a motivare la scelta del sopralluogo obbligatorio, limitandola agli appalti in cui la conoscenza diretta dei luoghi incide sulla formulazione dell’offerta.
In chiave evolutiva, si può immaginare un modello “ibrido” di sopralluogo, che combini la visita fisica con strumenti digitali di rilievo e modellazione, garantendo al contempo la certezza dell’adempimento e la riduzione dei costi per gli operatori. Tale approccio sarebbe coerente con la filosofia del nuovo Codice, che coniuga fiducia, digitalizzazione e risultato.
In conclusione, la giurisprudenza più recente, in perfetta sintonia con il d.lgs. 36/2023, restituisce al sopralluogo obbligatorio la sua funzione originaria di garanzia sostanziale, non di ostacolo procedurale. L’esclusione per mancato adempimento è legittima non perché la norma lo imponga meccanicamente, ma perché la conoscenza effettiva dell’oggetto dell’appalto è condizione imprescindibile per la serietà dell’offerta e per il conseguimento del risultato pubblico. Il diritto amministrativo contemporaneo, superando il formalismo difensivo, recupera così la sua dimensione più autentica: quella della ragionevolezza funzionale, dove ogni regola trova senso solo in rapporto al suo fine.
