Gli obblighi ripristinatori sono in capo esclusivamente ai proprietari delbene?
Di Michele Mavino
La Cassazione penale, Sez. III, sentenza n. 17119 del 13 maggio 2026 affronta un tema che, pur collocandosi nella fase esecutiva delle conseguenze dell’illecito, presenta riflessi molto concreti anche per l’attività di controllo edilizio svolta dalla polizia locale. Chi può essere destinatario dell’ordine di demolizione e degli obblighi ripristinatori quando il soggetto non coincide con il proprietario formale del bene?
La Corte muove da un principio ormai consolidato, ma lo formula in termini particolarmente netti: l’ordine di demolizione delle opere abusive e, sul versante ambientale, l’obbligo di ripristino o bonifica non devono necessariamente essere rivolti al solo proprietario dell’area. Possono riguardare anche chi abbia la disponibilità materiale del bene o eserciti su di esso un concreto potere di fatto, cioè chi possa essere qualificato come effettivo dominus della situazione.
Il ragionamento parte dalla natura dell’ordine di demolizione. Non si tratta di una pena personale in senso stretto, costruita esclusivamente sulla responsabilità soggettiva dell’autore del reato, ma di una misura con una marcata funzione reale e ripristinatoria: il suo scopo è eliminare le conseguenze dell’illecito e ricondurre il territorio alla situazione conforme alla disciplina urbanistica. Da qui deriva che il criterio determinante per individuare il destinatario non è soltanto quello formale della titolarità catastale o civilistica, ma anche quello della concreta possibilità di intervenire sul bene ed eseguire materialmente l’obbligo imposto.
La Cassazione considera quindi potenziali destinatari dell’ordine i soggetti che, al momento rilevante, vantino un diritto reale, un diritto di godimento oppure un possesso o una disponibilità di fatto tali da consentire loro di procedere materialmente alla demolizione o al ripristino. È questo il passaggio che rende la pronuncia particolarmente interessante sul piano operativo.
La sentenza invita, in sostanza, a superare un’impostazione troppo semplice secondo cui, individuato il proprietario attraverso una visura catastale o immobiliare, sarebbe automaticamente individuato anche l’unico soggetto rilevante ai fini delle conseguenze dell’abuso. Nella pratica edilizia la realtà è spesso molto più articolata: l’immobile può essere nella disponibilità di un conduttore, di un comodatario, di un promissario acquirente immesso anticipatamente nel possesso, di un committente diverso dal proprietario oppure di un soggetto che, indipendentemente dal titolo formale, esercita concretamente il controllo dell’area e dispone dell’esecuzione delle opere. È proprio in queste situazioni che il principio espresso dalla Cassazione assume rilievo. L’elemento decisivo diventa la capacità concreta del soggetto di governare il bene e, conseguentemente, di adempiere all’obbligo ripristinatorio.
La sentenza precisa però anche il limite opposto: non è sufficiente qualsiasi rapporto con l’opera. Restano fuori, secondo la Corte, i soggetti collegati al bene soltanto da un rapporto obbligatorio e privi di un autonomo potere di disposizione materiale, come normalmente il direttore dei lavori o i meri esecutori materiali. Questa distinzione è importante perché impedisce di trasformare il principio della disponibilità materiale in una indiscriminata estensione dell’obbligo demolitorio a tutti coloro che abbiano partecipato, a diverso titolo, all’attività edilizia.
Un passaggio particolarmente significativo riguarda il committente dell’opera abusiva. La Corte ammette che anche il committente non proprietario possa essere destinatario dell’obbligo di demolizione qualora disponga concretamente del bene e possa quindi eseguire l’intervento ripristinatorio. In tale situazione è ritenuta legittima anche la subordinazione della sospensione condizionale della pena all’effettiva esecuzione della demolizione o della bonifica. Non è la qualità di “committente” in quanto tale a giustificare l’obbligo, ma il fatto che a quella posizione corrisponda un effettivo potere sul bene.
Cass. Sez. III n. 19256 del 27 maggio 2026 (UP 14 maggio 2026)
Pres. Ramacci Rel. Bucca Ric. Aprovitola
Urbanistica. Inapplicabilità dell’ordine di demolizione giudiziale alle ipotesi di parziale difformità
L’ordine di demolizione delle opere abusive previsto dall’art. 31, comma 9, del d.P.R. n. 380 del 2001 deve essere impartito dal giudice con la sentenza di condanna per i reati di cui all’art. 44 del medesimo d.P.R. esclusivamente in riferimento agli interventi eseguiti in assenza di permesso di costruire, in totale difformità o con variazioni essenziali. Tale sanzione non è invece applicabile alle ipotesi di parziale difformità dal titolo abilitativo, per le quali restano operative le sole sanzioni amministrative rimesse alla competenza dell’autorità comunale. Parimenti, in ambito antisismico, l’ordine di demolizione ex art. 98, comma 3, d.P.R. 380/2001 presuppone la condanna per violazioni di natura sostanziale (inosservanza di norme tecniche), non potendo essere adottato a seguito di accertate violazioni meramente formali, quali l’omesso deposito degli atti progettuali presso il Genio Civile
RITENUTO IN FATTO
Con sentenza emessa in data 16 gennaio 2026, il Tribunale di Napoli Nord ha dichiarato Giuseppe Aprovitola colpevole dei reati lui ascritti, previa riqualificazione del reato di cui all’art. 44 comma 1 lett. b) d.P.R. 309/90 contestato al capo a) in quello di cui all’art. 44, comma 1, lett. a) dello stesso d.P.R. e unificazione dei reati, e riconosciute le circostanze attenuanti generiche, lo ha condannato alla pena di € 2.000,00 di ammenda, oltre al pagamento delle spese processuali.
L’imputato era stato tratto a giudizio per rispondere del reato di cui all’art. 44, lett. b) del D.P.R. n. 380/2001, per aver realizzato, in qualità di legale rappresentante della società committente, la Solid Foundation S.r.l., opere edili in “variazione essenziale” al permesso di costruire, consistenti in un condotto fognario interrato di circa 200 metri con annessi pozzetti di ispezione, collegato alla pubblica fognatura anziché ad una vasca di accumulo come previsto dal titolo abilitativo. Gli era altresì contestata la violazione degli artt. 93 e 95 del medesimo d.P.R. n. 380/2001 per l’omesso deposito degli atti progettuali presso il Genio Civile, trattandosi di opere eseguite in zona sismica.
Con la medesima sentenza, il Tribunale ha ordinato, ai sensi dell’art. 31, comma 9, del d.P.R. n. 380/2001, la demolizione delle opere abusive e la riduzione in pristino dello stato dei luoghi, subordinando a tale adempimento la concessione del beneficio della sospensione condizionale della pena.
Avverso tale sentenza ha proposto ricorso per cassazione Aprovitola, tramite il difensore, denunciando la violazione di legge in relazione agli artt. 44, comma 1, lett. a) e 31 del d.P.R. n. 380/2001.
Si sostiene che il Tribunale, dopo aver correttamente riqualificato la condotta contestata dalla più grave ipotesi di variazione essenziale a quella di parziale difformità, aveva illegittimamente adottato l’ordine di demolizione ai sensi dell’art. 31, comma 9, del Testo Unico dell’Edilizia.
La difesa evidenzia che l’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001 disciplina esclusivamente gli “interventi eseguiti in assenza di permesso di costruire, in totale difformità o con variazioni essenziali”. Il comma 9 di tale articolo, nel prevedere che il giudice, con la sentenza di condanna per il reato di cui all’art. 44, ordini la demolizione delle opere “di cui al presente articolo”, si riferisce, quindi, unicamente alle tipologie di abuso edilizio contemplate nell’articolo stesso, ovvero l’assenza di titolo, la totale difformità e la variazione essenziale. Di conseguenza, sono esclusi dall’ambito applicativo dell’ordine giudiziale di demolizione gli abusi edilizi riconducibili alla “parziale difformità”, puniti ai sensi dell’art. 44, comma 1, lett. a) del d.P.R. n. 380/2001. Per tali violazioni, le sanzioni amministrative, consistenti nel ripristino dello stato dei luoghi o nell’irrogazione di una sanzione pecuniaria sostitutiva ai sensi dell’art. 34 del medesimo Testo Unico, resterebbero di esclusiva competenza della Pubblica Amministrazione.
A sostegno della propria tesi, il ricorrente richiama diverse pronunce di legittimità (tra cui Sez. 3, n. 41423/2011 e n. 49991/2014) e una sentenza del TAR Campania (n. 1839 del 7/3/2025), le quali confermerebbero che l’ordine di demolizione del giudice penale non si applica alle ipotesi di difformità parziale.
Si chiede, pertanto, l’annullamento della sentenza impugnata nella parte relativa all’ordine di demolizione.
CONSIDERATO IN DIRITTO
Il ricorso è fondato.
Premesso che non sono contestate né l’integrazione del reato ritenuto né la pena pecuniaria irrogata, va osservato che l’art. 31, comma 9, d.P.R. n. 380 del 2001, prevede che per le opere abusive “di cui al presente articolo il giudice, con la sentenza di condanna per il reato di cui all’art. 44, ordina la demolizione delle opere stesse se ancora non sia stata altrimenti eseguita”. È noto che la disposizione riguarda gli “interventi eseguiti in assenza di permesso di costruire, in totale difformità o con variazioni essenziali”.
Secondo l’orientamento prevalente, l’ordine di demolizione non sarebbe adottabile in caso di condanna per il reato di cui all’art. 44, comma primo, lett. a), del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (cfr. Sez. 3, n 787 del 19/11/2021, Gattuso; Sez. 3, n. 41423 del 29/9/2011, Tucci e altri, Rv. 251326; Sez. 3, n. 49991 del 30/4/2014, Pazmino, Rv. 261595), operando per tali violazioni le sanzioni amministrative costituite dal ripristino dello stato dei luoghi o dall’irrogazione di una sanzione pecuniaria sostitutiva, ai sensi dell’art. 34 del d.P.R. citato, restano di esclusiva competenza della P.A., mentre l’A.G. può solo irrogare la pena dell’ammenda ( Sez. 3, n. 2833 del 13/6/2018, dep. 2019, Sabatini).
A un diverso risultato interpretativo perviene Sez. 3, n. 18073 del 1/2/2022, Solina, che sostiene che il dato normativo è inequivoco nel ritenere che rientrino nell’ambito di applicazione dell’art. 31, comma 9, gli abusi puniti ai sensi dell’art. 44, comma 1, lett. a) d.P.R. n. 308 del 2001, qualora l’opera sia stata realizzata in variazione essenziale rispetto al titolo abilitativo. Si osserva, infatti, che “ nello spettro delle condotte punite dall’art. 44, lett. a), d.P.R. n. 380 del 2001, rientrano tutte le opere realizzate in difformità dal permesso di costruire, comprese quelle realizzate in variazione essenziale, che costituiscono pur sempre una species del genus ‘difformità’ (Sez. 3, n. 41167 del 17/04/2012, Rv. 253599 – 01; Sez. 3, n. 8316 del 25/01/2005, Rv. 230977 – 01, secondo cui la nozione di variazione essenziale dal permesso di costruire, di cui all’art. 32, d.P.R. n. 380 del 2001, costituisce una tipologia di abuso intermedia tra la difformità totale e quella parziale, sanzionata, al di fuori delle ipotesi di cui all’art. 32, comma terzo, dall’art. 44 lett. a) del citato d.P.R.)”.
Tale conclusione appare al Collegio pienamente condivisibile in quanto l’inequivoco riferimento alle “opere abusive di cui al presente articolo” impone l’adozione dell’ordine di demolizione “in caso di condanna per il reato di cui all’art. 44” anche in caso di opere realizzate in variazione essenziale rispetto al titolo abilitativo.
Nel caso di specie, tuttavia, i differenti orientamenti esistenti risultano irrilevanti, avendo ripetutamente chiarito in sentenza il Tribunale che si era in presenza di un’ipotesi di parziale difformità rispetto al titolo abilitativo, violazione che non giustifica, per quanto esposto, l’adozione dell’ordine di demolizione.
Né, come sostenuto dal PG nella requisitoria, la demolizione troverebbe giustificazione nella condanna per il reato relativo alla violazione della disciplina antisismica.
La consolidata giurisprudenza di questa Corte precisa che il potere-dovere del giudice di ordinare la demolizione dell’immobile, ai sensi dell’art. 98, comma terzo, del d.P.R. n. 380 del 2001, in caso di condanna per i reati previsti dalla relativa normativa, sussiste soltanto con riferimento alle violazioni sostanziali, ovvero per la inosservanza delle norme tecniche, e non anche per le violazioni meramente formali (Sez. 3, n. 6371 del 07/11/2013, dep. 2014, De Cesare, Rv. 258899 – 01; Sez. 3, n. 37322 del 03/07/2007, Borgia, Rv. 237843 – 01; Sez. 3, n. 40985 del 07/11/2006, Rigano, Rv. 235411 – 01; Sez. 3, n. 48685 del 28/10/2003, Munafò, Rv. 227066 – 01; Sez. 3, n. 3113 del 17/11/1993, dep. 1994, Campisi, Rv. 196814 – 01). Come precisato da Sez. 3, n. 2342 del 6/10/2022 (dep. 2023), Nolasco: “occorre…che sussista perfetta corrispondenza tra il fatto oggetto di contestazione, quello oggetto di condanna e l’ordine di demolizione impartito ai sensi dell’art. 98, comma 3, d.P.R. n. 380, cit., non essendo sufficiente, in caso di contestazione di (e di condanna per) violazioni meramente formali, l’incidentale accertamento di violazioni anche di natura sostanziale; se tale accertamento non trova formale consacrazione in una contestazione suppletiva, esso non può legittimare l’ordine cli demolizione ai sensi dell’art. 98, comma 3, cit., nemmeno se il giudice ritenga… che i lavori possano aver minato la stabilità dell’immobile”.
La distinzione tra violazioni sostanziali della normativa antisismica e violazioni meramente formali rende impraticabile la soluzione indicata dal PG: l’imputazione, infatti, contesta ad Aprovitola l’ “omesso deposito degli atti progettuali presso l’Ufficio del Genio civile competente”.
Ne consegue che la sentenza impugnata deve essere annullata senza rinvio limitatamente all’ordine di demolizione e alla condizione apposta alla sospensione condizionale della pena, che debbono essere eliminati.
P.Q.M.
Annulla senza rinvio la sentenza impugnata limitatamente all’ordine di demolizione, che elimina ed alla subordinazione della sospensione condizionale alla demolizione stessa.
Così deciso il 14/5/2026
