Il vincolo Tognoli come roccia ferma nel mare delle varianti.
Di Carmine Soldano
Analisi della Sentenza del Consiglio di Stato, Sezione VII, n. 8730 pubblicata il 10/11/2025
- INTRODUZIONE: LA FORZA DEI VINCOLI CHE NON SCOLORISCONO
Vi sono sentenze che trascendono il fatto specifico e diventano bussola interpretativa. La decisione del Consiglio di Stato, Sez. VII, n. 8730 del 10/11/2025, appartiene a questa categoria.
Il caso pareva semplice: alcuni box auto interrati, realizzati nel 2009 ai sensi della legge Tognoli, erano stati trasformati in cantine mediante una CILA del 2018. Il Comune di Salerno, rilevato l’abuso, aveva ingiunto il ripristino. TAR prima e Consiglio di Stato poi hanno confermato: quel mutamento non poteva avvenire.
Tuttavia, la pronuncia assume un rilievo che travalica il singolo vincolo Tognoli. Infatti, essa si innesta nella linea giurisprudenziale ribadita, in più occasioni, dal Consiglio di Stato: la CILA non è SCIA. Ergo, non attribuisce poteri inibitori alla PA, ma non legittima interventi urbanisticamente vietati. Il che vuol dire che la PA non può “bloccare” i lavori, ma può vigilare, accertare, sanzionare e ordinare il ripristino.
La vicenda dei box di Salerno è la dimostrazione plastica di questo principio.
- ORIGINE DEI BOX: IL VINCOLO TOGNOLI COME “IMPRONTA GENETICA” DELL’OPERA
I box erano stati costruiti come parcheggi pertinenziali ex L. 122/1989. Questo regime non è una semplice etichetta tecnica, ma una vera impronta genetica: un sigillo legale che determina natura, funzione e limiti del manufatto, e che non può essere dissolto da atti privati o titoli edilizi “leggeri”. Infatti, il vincolo Tognoli comporta che i parcheggi:
- restino pertinenze delle abitazioni servite;
- non siano autonomamente alienabili;
- non possano cambiare destinazione d’uso.
Il Consiglio di Stato lo ribadisce con chiarezza: quel vincolo non si consuma e non evapora.
- LE VARIANTI EDILIZIE (2010–2013): UNA TEMPESTA CHE NON SCALFISCE LA ROCCIA
L’appellante sosteneva che alcune varianti, presentate nel triennio 2010–2013, avessero snaturato l’opera, rendendo l’autorimessa “ordinaria” e svincolata dalla disciplina Tognoli. Il Consiglio di Stato smentisce la tesi in modo impeccabile:
- i box non sono mai stati demoliti o ricostruiti;
- le varianti riguardavano le villette soprastanti, non l’interrato,
- la destinazione originaria è rimasta intatta.
Le varianti, osservano i Giudici amministrativi, sono raffiche che agitano la superficie, ma non scalfiscono la roccia costituita dal vincolo legale originario.
- LA CILA DEL 2018: UN TITOLO “LEGGERO” USATO PER UN MUTAMENTO IMPOSSIBILE
Il punto decisivo della pronuncia è che la CILA non può legittimare ciò che l’ordinamento vieta. La trasformazione dei box in cantine richiedeva un diverso titolo e, soprattutto, non poteva essere realizzata in presenza del vincolo Tognoli, sicché la CILA si rivela “inidonea” ab origine. Con la sentenza de qua, il Consiglio di Stato chiarisce definitivamente la portata della CILA:
- non è un titolo abilitativo “forte”;
- non attribuisce poteri inibitori alla P.A.;
- non crea affidamento, né può consolidare interventi illegittimi.
- I MOTIVI DI APPELLO: QUATTRO SFIDE, QUATTRO DECLINAZIONI
- “IL VINCOLO ERA CESSATO” – TESI INFONDATA
Il vincolo Tognoli è strutturale. Non si dissolve, non si affievolisce, non si trasforma con una variante.
- “IL COMUNE È INTERVENUTO TROPPO TARDI” – TESI IRRILEVANTE
Quando il titolo è inidoneo, non decorre alcun termine. La CILA illegittima non genera consolidamento.
- “MANCA L’AVVIO DEL PROCEDIMENTO” – IRRILEVANZA EX ART. 21-OCTIES L. 241/1990
L’esito non sarebbe cambiato. L’abuso era insanabile.
- “SI APPLICHI LA SANZIONE PECUNIARIA” – IMPOSSIBILE
La sanzione pecuniaria sostitutiva è ammessa solo se l’opera è urbanisticamente conforme. Nel caso di specie il divieto era assoluto. Resta solo il ripristino.
- L’INTERVENTO AD OPPONENDUM: UN TASSELLO CHE COMPLETA IL QUADRO
Un proprietario delle villette soprastanti è intervenuto per evitare effetti pregiudizievoli su un contenzioso parallelo e per salvaguardare la consistenza del compendio immobiliare. Il Consiglio di Stato ne ha accolto le conclusioni, confermando la coerenza e solidità dell’impianto motivazionale.
- CONCLUSIONI
La decisione analizzata rappresenta, ad abundantiam, un prezioso contributo operativo, ovvero:
- la CILA non è SCIA, quindi niente poteri inibitori, ma pieni poteri sanzionatori;
- la CILA non può essere usata per mutare destinazioni vietate;
- il decorso del tempo non sana l’illecito dacché un titolo inefficace non si consolida;
- la sanzione pecuniaria è preclusa quando l’intervento è radicalmente incompatibile;
- il Comune conserva un potere-dovere di vigilanza che si può attivare anche anni dopo.
In conclusione, ciò che nasce Tognoli…Tognoli resta!
La CILA non è un lasciapassare, bensì un mezzo dichiarativo che non può alterare l’ordine urbanistico, né superare un vincolo che la legge imprime come un sigillo non emendabile.
Pubblicato il 10/11/2025
N. 08730/2025REG.PROV.COLL.
N. 08532/2024 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Settima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 8532 del 2024, proposto dalla società Innovazione e Progetti S.r.l., in persona del suo legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocato Ennio De Vita, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia
contro
Comune di Salerno, in persona del suo Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli Avvocati Anna Attanasio e Nicola Comunale, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia
e con l’intervento di
ad opponendum
del sig. Antonio Salerno, rappresentato e difeso dall’Avvocato Aristide De Vivo
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania sezione staccata di Salerno (sezione seconda) n. 1498/2024, resa tra le parti
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Salerno;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 30 settembre 2025 il Consigliere Michele Tecchia e uditi per le parti gli Avvocati Ennio De Vita, Nicola Comunale, Aristide De Vivo e Antonio Salerno;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. Con ordinanza di ripristino dello stato dei luoghi n. 7 del 30 gennaio 2024, il Comune di Salerno ha ingiunto all’odierna appellante la rimozione di un abuso edilizio consistito nella trasformazione in cantine di alcuni box auto pertinenziali interrati (con conseguente cambio di destinazione d’uso degli stessi).
2. Con il ricorso di primo grado, l’odierna appellante aveva impugnato dinanzi al T.A.R. per la Campania (sede di Salerno) la summenzionata ordinanza per i seguenti motivi:
a) il cambio di destinazione d’uso (da box pertinenziali a cantine) sarebbe stato regolarmente assentito con una CILA del 2 maggio 2018;
b) il Comune avrebbe omesso di esercitare i propri poteri inibitori e conformativi entro gli stringenti limiti temporali che – seppur testualmente previsti dall’art. 19, comma 6 bis, della legge n. 241 del 1990, soltanto per il diverso istituto della SCIA – si dovrebbero applicare in tesi anche alla CILA; inoltre, il mutamento da box a cantina, non interessando destinazioni d’uso funzionalmente autonome ex art. 23 ter del D.P.R. n. 380/2001, ben potrebbe rientrare nel campo di applicazione della CILA; soggiungeva la ricorrente, inoltre, che i box in questione non sarebbero stati gravati da alcun vincolo di destinazione pertinenziale ai sensi dell’art. 9, commi 1 e 5, della L. n. 122 del 1989 (c.d. “legge Tognoli) e dell’art. 6 della L.R.C. n, 19 del 2001, in quanto si tratterebbe soltanto di garage riconducibili alla fattispecie dell’art. 41 sexies L. n. 1150 del 1942 (come modificato dall’art. 2 della L. n. 122/1989), il quale prevede che “nelle nuove costruzioni ed anche nelle aree di pertinenza delle costruzioni stesse, debbono essere riservati appositi spazi per parcheggi in misura non inferiore ad un metro quadrato per ogni dieci metri cubi di costruzione. Gli spazi per parcheggi realizzati in forza del primo comma non sono gravati da vincoli pertinenziali di sorta né da diritti d’uso a favore dei proprietari di altre unità immobiliari e sono trasferibili autonomamente da esse”;
c) non è stata trasmessa la comunicazione di avvio del procedimento ai sensi dell’art. 7 della legge n. 241 del 1990;
d) il Comune non avrebbe verificato la possibilità di una conformazione dell’attività edilizia intrapresa, sì da evitare l’adozione della misura ripristinatoria, e ciò in supposta violazione dell’art. 19, comma 3, della L. n. 241 del 1990 in materia di SCIA;
e) il fatto che l’ordinanza ripristinatoria impugnata richiami l’art. 33 del d.P.R. n. 380 del 2001 (il quale è volto a sanzionare “gli interventi e le opere di ristrutturazione edilizia di cui all’articolo 10, comma 1, eseguiti in assenza di permesso o in totale difformità”) confermerebbe indirettamente l’assenza di qualsiasi cambio di destinazione d’uso tra categorie funzionalmente autonome, posto che il suddetto art. 33 mira a sanzionare soltanto i cambi di destinazione d’uso di immobili ricompresi nelle zone omogenee A;
f) sussisterebbero comunque i presupposti per applicare la sola sanzione pecuniaria di cui all’art. 37 del d.P.R. n. 380/2001.
3. Il Comune di Salerno si era costituito in resistenza nel giudizio di primo grado.
4. Con la sentenza ora appellata il T.A.R. per la Campania (sede di Salerno) ha respinto il ricorso nel merito.
5. Con l’odierno atto di appello, pertanto, la società ricorrente impugna la sentenza sopra richiamata. L’appello è affidato a tre motivi di impugnazione che saranno più avanti diffusamente scrutinati.
6. Il Comune di Salerno si è costituito in resistenza anche nel giudizio di appello. Nel giudizio di appello è intervenuto ad opponendum, inoltre, anche il sig. Antonio Salerno, nella sua qualità di acquirente di una delle cinque villette a schiera ubicate sopra ai box interrati di cui si discorre.
7. All’udienza pubblica del 30 settembre 2025 il Collegio ha assunto la causa in decisione.
DIRITTO
8. La natura delle censure articolate con i tre motivi di appello è sostanzialmente omogenea, ciò che ne impone una loro trattazione unitaria e contestuale.
L’intero atto di appello mira a scardinare, infatti, l’assunto fondamentale sul quale la sentenza appellata è basata, e cioè il fatto che il cambio di destinazione d’uso di un parcheggio inizialmente gravato da un vincolo pertinenziale istituito ai sensi della c.d. legge “Tognoli” (art. 9, commi 1 e 5, della legge n. 122 del 1989) è sempre vietato.
I motivi di appello sono univocamente orientati a superare tale rilievo ostativo.
Ad avviso dell’appellante, infatti, il giudice di prime cure avrebbe colpevolmente ignorato che nel caso di specie l’autorimessa interrata – benché inizialmente assentita da un permesso di costruire del 2009 attestante l’esistenza di un vincolo pertinenziale ex lege Tognoli – sarebbe stata poi interessata da plurime varianti in corso d’opera di tale permesso (risalenti agli anni 2010, 2011 e 2013).
Da tali varianti si evincerebbe, in tesi, la cessazione definitiva dell’originario vincolo pertinenziale ex lege Tognoli.
Più in particolare, la parte appellante sostiene che sebbene l’autorimessa interrata (suddivisa in nove box) fosse originariamente gravata dal vincolo pertinenziale ex lege Tognoli, tuttavia tale autorimessa sarebbe poi confluita (a seguito delle varianti del permesso di costruire del 2010, 2011 e 2013) in un nuovo complesso residenziale sovrastante (consistente in più villette a schiera) nell’ambito del quale i sotterranei garage avrebbero perso la loro iniziale natura di box pertinenziali ex lege Tognoli, per divenire ormai normali garage non pertinenziali ex art. 41 sexies L. n. 1150 del 1942 (come modificato dall’art. 2 della L. n. 122 del 1989), indi garage autonomamente trasferibili e trasformabili.
Ancora più in particolare, tra il 2009 e il 2013 – a seguito delle varianti in corso d’opera succedutesi tra loro – si sarebbe passati:
a) da un’autorimessa interrata (suddivisa in nove box) priva di collegamento funzionale con tre abitazioni indipendenti;
b) a cinque villette a schiera “conglobanti” (al piano sotterraneo) la suddetta autorimessa, quest’ultima strutturata in cinque box divenuti parte integrante del nuovo complesso residenziale.
Questa complessiva trasformazione edilizia (debitamente assentita con le varianti di permesso di costruire del 2010, 2011 e 2013) avrebbe comportato, in tesi, una mutazione intrinseca della natura dell’autorimessa, che avrebbe cessato di essere un garage gravato da un vincolo pertinenziale ex lege Tognoli, per divenire un garage “ordinario” ex art. 41 sexies L. n. 1150 del 1942 (come modificato dall’art. 2 della L. n. 122 del 1989), quest’ultimo autonomamente trasferibile e trasformabile; pertanto, con la CILA del 2018 l’odierna appellante avrebbe certamente potuto trasformare tale garage “ordinario” in cantine, con conseguente illegittimità del provvedimento ripristinatorio impugnato nel presente giudizio.
E se è vero che l’autorimessa privata assentita nel 2009 aveva formato oggetto di un atto d’obbligo (con il quale i parcheggi pertinenziali in questione erano stati asserviti, proprio ai sensi della legge Tognoli, alle unità immobiliari residenziali comprese nella medesima area di sedime) è altresì vero – soggiunge l’appellante – che in occasione delle varianti edilizie del 2010, 2011 e 2013, il Comune non ha mai richiesto ai privati, malgrado la variazione finale del numero complessivo di box (ridottosi da 9 a 5), alcuna variazione o riduzione dell’atto d’obbligo originario.
Da tale inerzia comunale l’appellante inferisce, pertanto, un’implicita volontà comunale di ritenere cessato il vincolo pertinenziale ex lege Tognoli originariamente esistente.
I corollari logici di questa prospettazione difensiva sono i seguenti:
(i) i garage in questione – in quanto garage “ordinari” liberamente trasferibili e trasformabili (scilicet non più soggetti al regime di circolazione “controllata” della legge Tognoli) – potevano essere trasformati in cantine in forza di una semplice CILA, atteso che l’uso box e l’uso cantina sono categorie funzionalmente omogenee (e non autonome);
(ii) la CILA del 2018 era quindi perfettamente legittima, mentre il provvedimento ripristinatorio del 2024 ora impugnato è invece illegittimo, in quanto adottato ben oltre i limiti temporali che – seppur testualmente previsti dall’art. 19, comma 6 bis, della legge n. 241 del 1990, soltanto per la SCIA – si dovrebbero applicare in tesi anche alla CILA.
La ricorrente soggiunge, infine, che la peculiarità fattuale della vicenda de qua avrebbe obbligato l’Amministrazione ad inviare al privato la comunicazione di avvio del procedimento ex art. 7 della legge n. 241 del 1990, ciò che non è invece mai avvenuto.
9. Le censure testé esposte sono complessivamente infondate.
9.1. Al fine di comprendere le ragioni dell’infondatezza dell’appello, occorre principiare da una breve ricostruzione della normativa di riferimento.
A partire dagli anni ‘60 del secolo scorso, con l’obiettivo di ridurre l’inquinamento atmosferico e di arginare il fenomeno della congestione delle strade pubbliche, il legislatore italiano ha introdotto una specifica disciplina giuridica in materia di parcheggi.
I due principali testi normativi, riconducibili alle definizioni di “legge-Ponte” (leggen. 765 del 1967) e “legge-Tognoli” (legge. n. 122 del 1989), hanno quindi delineato un quadro normativo peculiare, caratterizzato da specifici obblighi e divieti riconducibili alla realizzazione e alla circolazione di parcheggi.
Le discipline dei suddetti parcheggi (i quali sono stati rispettivamente definiti in modo a-tecnico “parcheggi Ponte” e “parcheggi Tognoli”), presentano però alcuni significativi profili differenziali: mentre con riguardo ai primi (realizzati ai sensi della legge Ponte) si rileva un obbligo pubblicistico a carico del costruttore di riservare appositi spazi a ciò finalizzati (ed in capo al proprietario di non modificarne la destinazione d’uso), i parcheggi “Tognoli”, di interesse nella presente disamina, presentano una disciplina giuridica differente.
Ed in effetti, il legislatore, volendo incentivare la costruzione di ulteriori posti auto connessi ad abitazioni già esistenti, ha consentito la costruzione di siffatti spazi (nel sottosuolo o in locali esistenti al piano terra del fabbricato, nonché nel sottosuolo di aree pertinenziali ad esso esterne) con un regime fiscale ed urbanistico fortemente agevolativo (l’art. 9, co. 1, della legge n. 122 del 1989 prevede, infatti, che questi ulteriori parcheggi “Tognoli” possono essere realizzati “anche in deroga agli strumenti urbanistici ed ai regolamenti edilizi vigenti”).
Al contempo, però, con l’obiettivo di evitare possibili speculazioni rispetto a tale possibilità, il legislatore ha previsto due limiti molto stringenti a carico dei proprietari dei c.d. parcheggi “Tognoli”:
(i) il primo limite consiste nella previsione di un vincolo pertinenziale con l’unità immobiliare correlata e nel divieto di cessione separata del parcheggio rispetto a detta unità: l’originaria formulazione dell’art. 9, comma 5, legge n. 122 del 1989 prevedeva, infatti, che i parcheggi “Tognoli” non potevano “… essere ceduti separatamente dall’unità immobiliare alla quale sono legati da vincolo pertinenziale. I relativi atti di cessione sono nulli” (il rigore di tale previsione è stato poi parzialmente mitigato dal D.L. del 9 febbraio 2012, n. 5, convertito dalla L. 4 aprile 2012, n. 35, il quale ha modificato il contenuto del predetto art. 9, comma 5, e cioè consentito la cessazione separata del parcheggio “Tognoli” purché quest’ultimo sia contestualmente destinato a pertinenza di un’altra unità immobiliare sita nel medesimo comune, sì da recepire quella prassi amministrativa, che consentiva il trasferimento del vincolo pertinenziale gravante sul parcheggio “Tognoli” dall’appartamento del venditore all’appartamento dell’acquirente);
(ii) il secondo limite è quello della “immodificabilità dell’esclusiva destinazione a parcheggio” (cfr. comma 5 dell’art. 9 della l. n. 122 del 1989).
In sintesi, quindi, qualsiasi parcheggio costruito ai sensi della legge Tognoli – in quanto realizzato in deroga agli strumenti urbanistici e ai regolamenti edilizi vigenti – è gravato sia da uno specifico vincolo pertinenziale con una determinata unità immobiliare, sia da un divieto di modifica della sua destinazione esclusiva a parcheggio.
Tali vincoli possono venire meno soltanto se (e nella misura in cui) il parcheggio originario cessi materialmente di esistere per demolizione, o eventualmente in forza di un’eventuale espressa autorizzazione amministrativa.
A riprova di ciò si consideri che la normativa sui c.d. parcheggi Ponte (vale a dire quei parcheggi che – come visto – non risultano incisi dai gravosi vincoli della normativa Tognoli) si applica a tutti gli spazi per parcheggi “realizzati” ex novo in relazione a nuove costruzioni (cfr. art. 41-sexies della l. n. 1150 del 1942).
Al fine di poter fruire del più flessibile regime della legge Ponte, pertanto, è necessario che venga realizzato un nuovo parcheggio; simmetricamente, il parcheggio già esistente originariamente gravato dal vincolo ex lege Tognoli, resta pur sempre un parcheggio “Tognoli”.
9.2. Venendo ora ai fatti di causa, la documentazione in atti dimostra che i garage interrati de quibus non sono mai stati demoliti e ricostruiti, posto che gli stessi – una volta costruiti ex lege Tognoli in forza dell’iniziale permesso di costruire del 2009 – sono continuati ad esistere anche successivamente, posto che le varianti in corso d’opera autorizzate dal Comune negli anni 2010, 2011 e 2013, non hanno inciso sulla perdurante esistenza di detti garage interrati (di cui è variata soltanto la suddivisione interna da nove a cinque box), bensì soltanto sul complesso residenziale sovrastante.
Risulta ex actis, infatti, che:
a) il permesso di costruire del 2009 aveva ad oggetto la demolizione e ricostruzione di un intero caseggiato, con contestuale realizzazione ex novo di un’autorimessa interrata suddivisa in nove box espressamente sottoposta al vincolo pertinenziale ex lege Tognoli (previa adozione di uno specifico atto d’obbligo volto ad asservire tale autorimessa a determinate unità immobiliari residenziali);
b) il permesso di costruire del 2010 aveva ad oggetto una variante in corso d’opera resasi necessaria a seguito dell’acquisizione (da parte dell’istante) di un lotto di terreno sito in prossimità dell’area su cui insistono il caseggiato e la sottostante autorimessa privata; la presenza di tale lotto di terreno ha consentito all’istante di modificare il progetto edilizio, sì da avere un complesso edilizio distribuito su tre livelli: (i) un livello superiore dove sono ubicati (al posto del caseggiato) tre villini a destinazione residenziale; (ii) un livello intermedio dove sono ubicati i box interrati (id est l’autorimessa privata dell’originario progetto edilizio); (iii) un livello inferiore dove è prevista una pista in terra battuta destinata ad essere utilizzata in parte come orto/giardino e in parte come accesso all’autorimessa interrata;
c) il permesso di costruire del 2011 aveva ad oggetto un’ulteriore variante in corso d’opera, che implicava un frazionamento delle unità immobiliari, con redistribuzione degli spazi interni e conseguente passaggio da tre villini a cinque villini;
d) il permesso di costruire del 2013 prevedeva la ristrutturazione edilizia del fabbricato, con demolizione e ricostruzione in ampliamento dei cinque villini, con l’applicazione dei benefici di cui all’art. 5 della L.R. n°19 del 2009 (Piano Casa); il progetto edilizio assentito nel 2013 – come risulta chiaramente dalla relativa istanza – prevede interventi edilizi focalizzati esclusivamente sui villini, mentre lascia sostanzialmente impregiudicata l’autorimessa privata (fatta salva la riduzione del numero di box da nove a cinque) tanto da fare espresso riferimento ai già esistenti “box pertinenziali e la relativa area di manovra da cui i box hanno accesso”.
La documentazione in atti attesta, pertanto, che l’autorimessa privata realizzata nel 2009 ai sensi della legge Tognoli (autorimessa gravata dai relativi vincoli di pertinenzialità e immodificabilità) è rimasta sostanzialmente la stessa anche a seguito delle successive attività edilizie assentite con le varianti in corso d’opera del 2010, 2011 e 2013.
Va da sé che tale autorimessa non può ritenersi affrancata dal “vincolo Tognoli”, posto che ciò che rileva ai fini di tale affrancamento non è la trasformazione edilizia del complesso residenziale sovrastante l’autorimessa, bensì semmai l’eventuale creazione ex novo di una nuova autorimessa, oppure semmai un espresso provvedimento di affrancamento rilasciato dall’amministrazione competente.
Sennonché, nessuna di queste due condizioni ricorre nel caso di specie.
9.3. Pertanto, i parcheggi pertinenziali in questione sono sempre rimasti “parcheggi Tognoli” che, in quanto tali, non avrebbero potuto essere trasformati in alcun modo, giusta quanto previsto dall’art. 9, co. 5, della legge n. 122 del 1989, il quale sancisce la regola dell’“immodificabilità dell’esclusiva destinazione a parcheggio”.
Ne consegue che la loro trasformazione in cantine era assolutamente vietata, sicché tale trasformazione non poteva essere certamente assentita con la CILA del 2018.
9.4. Né rileva, in senso contrario, il fatto che l’intervento repressivo del Comune di Salerno sia intervenuto soltanto nel 2024 (e cioè a distanza di sei anni dalla summenzionata CILA).
A tal riguardo, si ritiene doveroso premettere che il Collegio è ben consapevole dell’esistenza di due diversi orientamenti interpretativi circa la possibilità (o meno) di applicare alla CILA i limiti temporali che l’art. 19, comma 6 bis, della legge n. 241 del 1990, stabilisce per l’esercizio dei poteri repressivi, inibitori e conformativi in materia di SCIA.
Ed infatti, un primo orientamento (ex pluribus, Consiglio di Stato, Sez. II, 24 aprile 2023 n. 411), muovendo dalla condivisa premessa secondo cui la CILA costituisce espressione della medesima logica liberalizzatrice che ispira l’istituto della SCIA, ne trae l’ulteriore corollario per cui alla prima sarebbe possibile applicare interamente il regime giuridico previsto per la seconda; in particolare, per questo orientamento, occorrerebbe “mutuare in subiecta materia i principi via via consolidatisi con riferimento alla separazione tra autotutela decisoria e esecutiva in materia di s.c.i.a. o d.i.a., in particolare dopo la pronuncia della Corte costituzionale n. 45 del 2019. Di esse, infatti, la CILA «condivide l’intima natura giuridica», sicché trovano applicazione i limiti di tempo e di motivazione declinati nell’art. 19, commi 3, 4, 6 bis e 6 ter della l. n. 241 del 1990, in combinato disposto con il richiamo alle «condizioni» di cui all’art. 21 novies della medesima normativa”.
Un diverso orientamento ritiene, invece, che “conformemente al citato parere della Commissione Speciale del Consiglio di Stato n. 1784/2016, … non sia possibile applicare alla CILA il medesimo regime giuridico espressamente previsto in relazione alla SCIA. Con riferimento alla CILA occorre, infatti, ad avviso del Collegio, partire dal dato incontrovertibile per cui manca nella normativa vigente qualsiasi riferimento ai poteri spettanti all’Amministrazione a seguito della comunicazione asseverata del privato. In relazione alla CILA non si prevede, in effetti, alcuna attività di controllo che sia espressione dei poteri inibitori e di secondo grado, previsti invece nel caso della SCIA, secondo quanto espressamente previsto dall’art. 19, L. n. 241 del 1990” (Cons. St. sez. IV n. 6322 del 17 luglio 2025).
Questo secondo orientamento non fa venir meno, tuttavia, il potere del Comune di verificare il contenuto della CILA per accertare se il suo uso sia conforme all’intervento da realizzare; nondimeno, nel caso in cui non risulti legittimo in quanto necessitante di un permesso di costruire o totalmente precluso dallo strumento urbanistico, la CILA non può né essere annullata, né inibita, con la conseguenza che il Comune può solo sanzionare l’intervento, una volta realizzato, o perché in assenza di titolo idoneo (il permesso di costruire) o perché in difformità rispetto al Piano (T.A.R. Calabria, 7.12.2023 n. 1602/2023; T.A.R. Lombardia – Brescia, Sez. II, 3 agosto 2021, n. 721); in particolare, si è precisato come la natura essenzialmente privatistica della CILA non preclude all’Amministrazione di esercitare, quanto al suo oggetto, il proprio potere di controllo. Pur non sussistendo, in materia di CILA, una disciplina che postuli espressamente l’applicazione dei requisiti procedurali e sostanziali di cui all’art. 21 – nonies della L. n. 241 del 1990 (arg. ex art. 19, commi 3, 4 e 6-bis della L. n. 241 del 1990), atta a configurarne un controllo sistematico, da espletare sulla base di procedimenti formali e di tempistiche perentorie, restano comunque intatti, invero, i poteri di vigilanza contro gli abusi delineati in via generale dall’art. 27 del D.P.R. n. 380 del 2001. L’esercizio del potere consiste nel semplice rilievo, non soggetto a termini o procedure particolari e comunque non rientrante nell’ambito di applicazione dell’art. 21-nonies della L. n. 241 del 1990, dell’inefficacia della CILA in vista della sospensione dei lavori e dell’adozione dei conseguenti provvedimenti repressivi (cfr. Cons. Stato, Sez. VII, 28 aprile 2023, n. 4327; Sez. II, 13 ottobre 2022, n. 8759).
Orbene, nel caso di specie è sostanzialmente irrilevante stabilire se si debba prestare adesione all’uno o all’altro orientamento, posto che in entrambi i casi l’ordinanza ripristinatoria risulterebbe legittima.
Ed infatti, anche ove si ritenesse che pure in caso di CILA i poteri repressivi comunali soggiacciono ai limiti temporali della SCIA, andrebbe comunque riconosciuto che “la presentazione di una SCIA afferente a un intervento edilizio sottratto al suo ambito applicativo – perché subordinato al diverso strumento del permesso di costruire ovvero perché precluso in astratto e a priori – è destinata a rimanere improduttiva di effetti, non essendo invocabile il relativo regime giuridico (cfr. Consiglio di Stato, sezione VI, sentenza n. 5999 del 2021)” (Cons. St., sez. IV, 13 gennaio 2025, n. 181).
Mutatis mutandis, pertanto, se la CILA viene presentata (come nel caso di specie) per un intervento edilizio che è precluso in astratto e a priori (quale certamente è la contestata trasformazione in cantine di un parcheggio pertinenziale soggetto al vincolo pertinenziale della legge Tognoli) essa è improduttiva di effetti e i limiti temporali dell’art. 19 della l. n. 241 del 1990 non possono trovare applicazione.
Ad analoghe conclusioni deve giungersi, come anticipato, nella diversa ipotesi in cui si aderisse all’orientamento secondo cui i poteri repressivi comunali non soggiacciono (in caso di CILA) ai limiti temporali della SCIA; come si è già visto, infatti, uno dei postulati fondamentali di questo diverso indirizzo interpretativo è che restano comunque intatti i poteri comunali di vigilanza contro gli abusi delineati in via generale dall’art. 27 del D.P.R. n. 380 del 2001, sicché il Comune conserva il potere – non soggetto a termini o procedure particolari, e comunque non rientrante nell’ambito di applicazione dell’art. 21-nonies della L. n. 241 del 1990 – di adottare atti sospensivi o repressivi degli abusi riscontrati (cfr. Cons. Stato, Sez. VII, 28 aprile 2023, n. 4327; Sez. II, 13 ottobre 2022, n. 8759).
E ciò è quanto accaduto nel caso di specie.
9.5. Non può essere favorevolmente apprezzata, infine, neppure la doglianza incentrata sulla violazione dell’art. 7 della legge n. 241 del 1990.
Come già visto, infatti, l’abuso edilizio contestato (id est l’illegittima trasformazione in cantine di box pertinenziali soggetti alla legge Tognoli) non poteva essere mai assentito, sicché l’esito sostanzialmente vincolato della vicenda procedimentale de qua non può che condurre alla sanatoria ex art. 21 octies, co. 2, l. n. 241 del 1990, del vizio formale dell’omessa trasmissione della comunicazione di avvio del procedimento.
9.6. Per tutto quanto sopra esposto, pertanto, i motivi di appello sono infondati e vanno quindi respinti.
10. Parimenti infondati sono quei motivi (già articolati con il ricorso di primo grado) che la parte appellante ha formalmente ritrascritto con l’atto di appello in chiave devolutiva. Ed infatti:
(i) l’attività edilizia abusivamente realizzata nel caso de quo era preclusa a priori, ciò che esclude qualsiasi possibilità di una sua conformazione ai sensi dell’art. 19, co. 3, l. n. 241 del 1990, a fortiori se si considera che la parte ricorrente non ha neppure indicato quali sarebbero le misure conformative ipoteticamente implementabili;
(ii) il richiamo provvedimentale dell’art. 33 del d.P.R. n. 380 del 2001 non è certamente sufficiente a superare il dato oggettivo di un abuso edilizio consistente nel cambio di destinazione d’uso di un parcheggio “Tognoli” insuscettibile di qualsiasi modifica di destinazione (anche nell’ambito della medesima categoria funzionale); ad ogni buon conto, stante l’acclarata rilevanza urbanistica del divisato cambio di destinazione d’uso da garage pertinenziali ex artt. 9 della l. n. 122 del 1989 e 6 della l. r. Campania n. 19 del 2001, legittimamente è stata, nella specie, applicata la misura sanzionatoria ex art. 33 del d.p.r. n. 380 del 2001 (cfr., in tal senso, TAR Lombardia, Milano, sez. I, n. 483/2018, concernente una ipotesi di cambio di destinazione d’uso di un garage gravato da vincolo di destinazione ex art. 9 della l. n. 122/1989);
(iii) nel caso di specie non sussistono neppure i presupposti per applicare la sanzione pecuniaria dell’art. 37 del d.P.R. n. 380 del 2001, atteso che tale sanzione può essere irrogata soltanto per gli interventi edilizi di cui all’art. 22, commi 1 e 2 del d.P.R. n. 380/2001, e cioè soltanto per opere prive di SCIA comunque realizzate “in conformità alle previsioni degli strumenti urbanistici, dei regolamenti edilizi e della disciplina urbanistico-edilizia vigente”; nel caso di specie, tuttavia, la trasformazione dei box in cantine è avvenuta in aperta violazione dell’art. 9 della l. n. 122 del 1989.
11. Per quel che concerne, infine, l’intervento ad opponendum del sig. Salerno, va innanzitutto premesso che lo stesso è stato esperito al solo fine di evitare un contrasto di giudicati tra il presente giudizio e il parallelo giudizio che lo stesso sig. Salerno aveva incardinato dinanzi al T.A.R. per la Campania (sede di Salerno), conclusosi con una sentenza reiettiva “gemella” rispetto a quella ora appellata.
In proposito, va rammentato che il Comune di Salerno aveva notificato due ordinanze ripristinatorie “gemelle”, di cui una indirizzata all’odierna appellante (società costruttrice del complesso residenziale de quo) e l’altra indirizzata all’odierno interventore (acquirente di una delle cinque ville a schiera), sicché si sono avuti due distinti giudizi “paralleli” dinanzi al T.A.R. per la Campania (sede di Salerno) entrambi sfociati in sentenze di rigetto.
Il sig. Salerno non ha appellato la propria sentenza negativa di primo grado (con conseguente conferma dell’ordinanza ripristinatoria che ha sanzionato l’illegittima trasformazione dei garage pertinenziali).
La società costruttrice, invece, ha appellato la propria sentenza (con il gravame sopra scrutinato).
L’interesse che spinge ora il sig. Salerno ad intervenire ad opponendum è quello a veder confermata la sentenza di primo grado concernente la società costruttrice (odierna appellante), avendo egli deciso di agire in sede civile contro detta società costruttrice per la risoluzione del proprio contratto di acquisto della villetta e per il conseguente risarcimento danni.
Le conclusioni dell’intervento ad opponendum vanno accolte, atteso che la sentenza appellata appare conforme a legge per tutte le ragioni già ampiamente esposte in sede di scrutinio dei motivi di appello.
12. In conclusione, quindi, l’appello va respinto, ciò che implica l’accoglimento delle conclusioni dell’intervento ad opponendum.
13. Per quel che concerne, infine, le spese del giudizio di appello, il Collegio ritiene che sussistano giustificati motivi per disporne la compensazione.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull’appello come in epigrafe proposto, lo respinge.
Accoglie invece le conclusioni dell’intervento ad opponendum.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 30 settembre 2025
