Il Consiglio di Stato riafferma il primato della realtà materiale
Di Carmine Soldano
Nel tempo, l’evoluzione normativa in materia di semplificazione amministrativa, dalla DIA alla SCIA, sino all’estensione del silenzio assenso, ha progressivamente ristretto gli spazi di intervento tardivo dell’amministrazione, nel dichiarato intento di evitare che controlli dilatati ex post potessero comprimere in modo irragionevole l’iniziativa privata e l’affidamento dei cittadini.
Ultimo, in ordine cronologico, l’intervento della Legge 2 dicembre 2025, n. 182, cosiddetta Legge Semplificazioni 2025, che ha ulteriormente ridotto da dodici a sei mesi i termini per l’esercizio dell’annullamento d’ufficio ex art. 21-nonies della Legge n. 241/1990, rafforzando la logica di stabilizzazione degli effetti giuridici prodotti dall’azione amministrativa (o dall’inerzia della stessa).
Tuttavia, questo processo di liberalizzazione procedimentale non ha mai avuto l’obiettivo di legittimare situazioni fondate su dichiarazioni infedeli, né di trasformare il decorso del tempo in uno schermo idoneo a consolidare effetti giuridici edificati su presupposti fattuali inesistenti, come se la realtà materiale dei luoghi non esistesse. La questione dell’autotutela amministrativa oltre i termini assume, in tale quadro, un rilievo centrale, ogniqualvolta l’efficacia di un titolo edilizio o di una SCIA risulti fondata su presupposti fattuali non corrispondenti allo stato reale dei luoghi.
La querelle giurisprudenziale si concentra su un interrogativo cruciale: può il decorso del tempo rendere intangibile un effetto giuridico prodotto da una SCIA? È tutelabile l’affidamento del privato quando esso si fonda su presupposti fattuali non veritieri? E, soprattutto, può l’amministrazione essere vincolata improvvisamente da una realtà giuridica solo apparente?
Sono interrogativi che attraversano da anni la giurisprudenza amministrativa, in particolare in materia edilizia, dove la dimensione dichiarativa dei titoli, la stratificazione procedimentale e il peso delle risultanze catastali rendono frequente lo scollamento tra realtà giuridica e realtà materiale.
La sentenza del Consiglio di Stato, sez. VI, n. 155 del 08/01/2026, si inserisce con particolare chiarezza in questo quadro, offrendo una lettura sistematica dei rapporti tra:
- limiti temporali dell’art. 19 della legge n. 241/1990;
- poteri di controllo del territorio;
- rilevanza, ovvero irrilevanza, del decorso del tempo quando l’efficacia della SCIA poggi su presupposti non veritieri.
Una pronuncia che, al di là del caso concreto, fornisce indicazioni operative di indubbio interesse per amministrazioni, tecnici e organi di vigilanza.
- IL CASO: LA SCIA COME PRESUPPOSTO “ANTICIPATO” DI UNA REALTÀ MAI REALIZZATA
La vicenda esaminata da Palazzo Spada trae origine da una SCIA presentata per il frazionamento di un fabbricato esistente, mediante la soppressione di due unità immobiliari e la costituzione di quattro nuovi subalterni. Formalmente, si trattava di interventi edilizi da eseguire, destinati a modificare l’assetto interno dell’immobile attraverso opere mai realizzate. Eppure, in assenza di qualsiasi attività materiale sul fabbricato, il proprietario procedeva alla registrazione delle variazioni catastali, rappresentando come già avvenuto il frazionamento. Ne derivava una singolare frattura: sul piano documentale e catastale l’immobile risultava articolato in quattro unità, mentre sul piano fisico continuava a mantenere la sua originaria consistenza.
Su questa rappresentazione giuridica “anticipata” si innestavano ulteriori atti rilevanti:
- un atto di compravendita avente ad oggetto le unità così descritte;
- una successiva istanza di permesso di costruire, fondata sul presupposto dell’esistenza di un fabbricato già frazionato.
Solo a seguito di attività di controllo sul territorio, l’amministrazione comunale accertava che lo stato dei luoghi non corrispondeva alla rappresentazione utilizzata nei vari procedimenti: i lavori dichiarati non erano mai stati eseguiti e alcune volumetrie accessorie (garage e cantinola) non risultavano né dalla SCIA né dal titolo edilizio originario.
Da qui l’adozione di una serie di provvedimenti consequenziali:
- dichiarazione di inefficacia delle SCIA;
- diniego del permesso di costruire;
- ordinanza di demolizione delle volumetrie prive di titolo.
Il TAR annullava l’operato comunale, valorizzando il decorso dei termini ex art. 19 della legge n. 241/1990 e l’assenza di un formale esercizio dell’autotutela. Quindi, la questione giungeva all’esame del Consiglio di Stato.
- SCIA, AUTOTUTELA E PRESUPPOSTI NON VERITIERI: LA LINEA DI CONFINE TRACCIATA DAL CONSIGLIO DI STATO
Il Collegio muove da un chiarimento preliminare di sistema: la SCIA si fonda su un modello di autoresponsabilità del privato, temperato da un potere di verifica dell’amministrazione esercitabile entro termini rigorosi e predeterminati. Tali termini rispondono all’esigenza di garantire certezza dei rapporti giuridici, evitando che l’iniziativa privata resti esposta sine die a interventi repressivi. Tuttavia, ed è qui il passaggio decisivo, il Consiglio di Stato distingue nettamente il controllo ex ante e inibitorio connesso alla SCIA dall’attività di controllo sul territorio, che non può essere neutralizzata da una rappresentazione giuridica non veritiera.
Nel caso di specie, non si era in presenza di lavori legittimamente eseguiti e “consolidati” dal decorso del tempo, né di un affidamento incolpevole del privato. Al contrario, l’effetto giuridico prodotto dalla SCIA si fondava su una realtà fattuale mai esistita. Ergo, il decorso dei termini diventa giuridicamente irrilevante. La falsità della rappresentazione dello stato dei luoghi, elemento ammesso dallo stesso interessato, impedisce che possa formarsi un affidamento tutelabile. L’effetto giuridico non può consolidarsi quando poggia su presupposti inesistenti, perché viene meno la stessa base ontologica dell’atto.
In tale prospettiva, il Consiglio di Stato afferma un principio di portata generale, ossia che i limiti temporali dell’art. 19 e dell’art. 21-nonies non possono essere utilizzati per cristallizzare situazioni giuridiche artificiali, pena la trasformazione della semplificazione in uno strumento di elusione della legalità sostanziale.
- CONCLUSIONE: LA REALTÀ MATERIALE COME LIMITE INVALICABILE
La sentenza de qua si colloca nel filone giurisprudenziale che riafferma il primato della realtà materiale sull’apparenza documentale, chiarendo che la semplificazione procedimentale non equivale a una sanatoria generalizzata delle rappresentazioni infedeli. Il messaggio del Consiglio di Stato è chiaro e si articola su tre direttrici fondamentali:
- la SCIA non crea diritti in presenza di presupposti falsi: l’efficacia dichiarativa presuppone la veridicità della rappresentazione fattuale;
- il tempo non sana ciò che non è mai esistito: i termini di controllo ex art. 19 L. 241/1990 non possono cristallizzare situazioni giuridiche artificiali, fondate su presupposti inesistenti;
- l’affidamento non è tutelabile quando si forma su basi mendaci: la buona fede non può invocarsi da chi ha consapevolmente rappresentato uno stato dei luoghi difforme dal vero.
Per gli operatori della Polizia Locale, la pronuncia rappresenta un importante punto di riferimento nell’esercizio delle funzioni di vigilanza edilizia: essa conferma che il controllo sul territorio non è paralizzato dal decorso dei termini quando la legittimità apparente dell’intervento si fonda su dichiarazioni non corrispondenti alla realtà materiale.
In un sistema che valorizza sempre più l’autoresponsabilità del privato, la sanzione dell’inefficacia e la rimozione degli effetti giuridici costituiscono il necessario contrappeso a tutela della legalità sostanziale, impedendo che la semplificazione si traduca in uno strumento di elusione delle regole urbanistiche ed edilizie.
