disciplina, limiti e obblighi procedurali alla luce dei più recenti orientamenti giurisprudenziali
Di Luca Leccisotti
1. Inquadramento sistematico e fonti normative
L’attribuzione di incarichi individuali di consulenza, studio, ricerca o collaborazione ad esperti esterni alla pubblica amministrazione costituisce una materia regolata da un corpus normativo autonomo e distinto rispetto al Codice dei contratti pubblici. Essa si fonda, precipuamente, sull’art. 7, commi 6 e seguenti, del D.Lgs. n. 165/2001, nonché sull’art. 3, comma 57, della Legge n. 244/2007, con riferimento alla disciplina di dettaglio applicabile alle amministrazioni pubbliche territoriali.
Sotto il profilo dogmatico, tali incarichi non configurano contratti di appalto, né possono essere ricondotti – neppure in via analogica – alle categorie degli affidamenti di lavori, forniture o servizi ai sensi del D.Lgs. 36/2023, trattandosi piuttosto di rapporti di lavoro autonomo riconducibili alle prestazioni d’opera intellettuale ex artt. 2222 ss. c.c. La Corte dei conti – in particolare con la Deliberazione n. 21/2025 della Sezione regionale di controllo per il Piemonte – ha ribadito il principio secondo cui l’intera materia è esclusa dal perimetro applicativo del Codice dei contratti pubblici, anche per quanto concerne i profili procedurali.
2. Presupposti di legittimità e limiti di conferibilità
Il ricorso all’esternalizzazione tramite incarichi di consulenza deve ritenersi giuridicamente ammissibile esclusivamente in presenza di:
- esigenze specifiche non fronteggiabili mediante le risorse professionali interne all’ente;
- assenza di strutture amministrative ordinarie idonee a soddisfare il bisogno;
- carattere temporaneo dell’intervento;
- coerenza con i programmi e gli obiettivi dell’amministrazione.
L’art. 7, comma 6 del D.Lgs. 165/2001 impone che l’amministrazione dia conto, nell’atto di conferimento dell’incarico, dell’impossibilità di utilizzare personale in servizio, illustrando puntualmente la specificità dell’attività da affidare, la sua temporaneità e la necessità della prestazione.
È altresì vietata, ai sensi del comma 5-bis dello stesso articolo, la stipulazione di contratti che si concretino in prestazioni di lavoro continuative, personali e coordinate nei tempi e nei luoghi dal committente, pena la nullità dell’atto e la responsabilità dirigenziale con esclusione dalla retribuzione di risultato.
3. Obbligo di procedura comparativa e divieto di affidamento diretto generalizzato
Uno dei principi cardine della disciplina degli incarichi esterni è l’obbligo, per la pubblica amministrazione, di attivare una procedura comparativa pubblica, trasparente e oggettiva per la selezione del soggetto cui affidare l’incarico. Il combinato disposto dell’art. 7, comma 6-bis del D.Lgs. 165/2001 e dell’art. 3, comma 57 della Legge 244/2007 sancisce la necessità di regolamentare e rendere pubbliche le modalità di selezione dei consulenti, escludendo ogni riferimento a soglie quantitative di valore.
Pertanto, non è consentito, come ribadito dalla Corte dei conti, agganciare l’obbligo comparativo all’ammontare del compenso: anche gli incarichi “sottosoglia”, di importo modesto, richiedono l’attivazione di un procedimento di evidenza pubblica, salvo i casi tassativi di deroga (urgenza, insuccesso della selezione, prestazioni artistiche o culturali non comparabili).
In questo senso, l’uso di espressioni vaghe e generiche, come l’affidamento a soggetti di “chiara e riconosciuta professionalità”, non costituisce legittima giustificazione per bypassare la selezione pubblica, poiché tale requisito è intrinsecamente richiesto per qualsiasi tipologia di prestazione professionale e rischia di legittimare prassi elusive dei principi di imparzialità e parità di trattamento.
4. Inapplicabilità del Codice dei contratti pubblici per analogia
Un punto di particolare rilevanza giuridica evidenziato dalla magistratura contabile è la totale estraneità della materia degli incarichi di consulenza esterna alla disciplina codicistica dei contratti pubblici, anche sotto il profilo analogico. Il fatto che l’importo dell’incarico possa essere inferiore alla soglia per gli affidamenti diretti previsti dall’art. 50 del D.Lgs. 36/2023 non legittima in alcun modo la disapplicazione dell’obbligo di procedura comparativa.
La prestazione intellettuale occasionale e non continuativa non può essere confusa con una fornitura di servizi ai sensi del Codice dei contratti, essendo regolata da un autonomo regime normativo. Anche il contenuto prestazionale, ancorché modesto o assimilabile a un rimborso spese, deve essere affidato in modo imparziale e pubblicamente verificabile.
5. Sanzioni e responsabilità per la violazione delle regole
L’affidamento in violazione della normativa vigente comporta rilevanti conseguenze giuridiche:
- nullità del contratto ex lege (art. 7, comma 5-bis D.Lgs. 165/2001);
- responsabilità dirigenziale con possibile revoca della retribuzione di risultato;
- potenziale danno erariale con attivazione del controllo ex post da parte della Corte dei conti;
- illegittimità degli atti di impegno di spesa e delle liquidazioni effettuate.
Tali effetti sono rafforzati dal fatto che la nullità è insanabile e non suscettibile di sanatoria, come accade per i contratti privi di presupposto giuridico, anche ove risultino parzialmente eseguiti.
6. Profili critici e raccomandazioni operative
Il regime delle consulenze esterne, pur improntato a principi di buon andamento e imparzialità, presenta profili di criticità applicativa legati, tra l’altro:
- all’eterogeneità dei regolamenti comunali, spesso non aggiornati alle più recenti indicazioni normative;
- alla confusione tra incarichi occasionali e rapporti di lavoro parasubordinato;
- alla sottovalutazione dei doveri pubblicitari e dei presupposti istruttori;
- alla tendenza ad assimilare impropriamente gli incarichi professionali a microappalti di servizi.
Alla luce di quanto sopra, è raccomandabile che le amministrazioni:
- aggiornino i propri regolamenti in coerenza con le deliberazioni della Corte dei conti e con la normativa primaria;
- prevedano espressamente casi di urgenza, fallimento della procedura comparativa o non comparabilità tecnica, come eccezioni rigorosamente motivate;
- escludano clausole generiche che possano legittimare affidamenti arbitrari;
- definiscano criteri oggettivi per la valutazione comparativa delle candidature.
7. Conclusioni
Il conferimento di incarichi di collaborazione esterna rappresenta un ambito delicato dell’attività amministrativa, la cui gestione richiede rigore giuridico e trasparenza operativa. L’indisponibilità delle norme in materia, l’obbligo generalizzato di selezione comparativa, l’inapplicabilità del Codice dei contratti pubblici e il divieto di elusioni giustificate da criteri di convenienza gestionale impongono all’amministrazione pubblica una puntuale osservanza dei principi di pubblicità, imparzialità e buon andamento.
Le deliberazioni delle sezioni regionali della Corte dei conti, che intervengono con funzioni consultive e di controllo, rappresentano oggi un presidio fondamentale per orientare correttamente l’azione amministrativa in un ambito che troppo spesso è stato caratterizzato da ambiguità e forzature procedimentali.
