La dichiarazione semplifica ma non trasforma i requisiti in un atto di fede.
Di Luca Leccisotti
Negli affidamenti diretti sotto i 40.000 euro il nuovo Codice dei contratti pubblici ha scelto una strada chiara: semplificare. E fin qui nulla di male. Anzi, in un sistema amministrativo spesso capace di trasformare anche l’acquisto di una sedia in una piccola epopea documentale, l’idea di alleggerire gli adempimenti per gli affidamenti di importo minimo appare non solo ragionevole, ma necessaria. Il problema, come sempre, nasce quando la semplificazione viene confusa con la fede, la fiducia con l’abbandono dei controlli, la dichiarazione dell’operatore con una sorta di lasciapassare mistico verso la stipula.
La sentenza del TAR Veneto, Sez. III, n. 1591 del 2026, affronta proprio questo snodo. L’art. 52 del d.lgs. 36/2023 consente, per gli affidamenti diretti di importo inferiore a 40.000 euro, di procedere sulla base della dichiarazione sostitutiva resa dall’operatore economico in ordine al possesso dei requisiti di partecipazione. Il controllo può avvenire successivamente, anche a campione, secondo modalità definite dalla stazione appaltante nei propri regolamenti interni. Ma se dal controllo emerge il mancato possesso dei requisiti dichiarati, il Codice prevede conseguenze precise: risoluzione del contratto, escussione dell’eventuale garanzia definitiva, comunicazione all’ANAC e sospensione dell’operatore dalla partecipazione alle procedure della medesima stazione appaltante per un periodo da uno a dodici mesi.
Detta così, la regola sembra quasi brutale nella sua semplicità: dichiari, stipuli, parti; poi ti controllo; se hai dichiarato il falso o non possiedi i requisiti, il contratto si scioglie. Il punto, però, è più sottile. Non ogni elemento emerso in sede di verifica determina automaticamente il mancato possesso dei requisiti. Alcune cause di esclusione sono automatiche, altre richiedono una valutazione discrezionale della stazione appaltante. E quando si parla di irregolarità fiscali non definitivamente accertate, il RUP non può comportarsi come un distributore automatico di provvedimenti espulsivi: inserisce la notizia fiscale, esce la risoluzione. Serve istruttoria. Serve valutazione. Serve motivazione.
Il caso esaminato dal TAR Veneto riguarda un affidamento diretto di valore contenuto, pari a 16.000 euro. A seguito del controllo successivo, la stazione appaltante rilevava alcune violazioni fiscali non definitivamente accertate, riferite a importi molto elevati e riconducibili, secondo le difese dell’operatore, anche a una società incorporata. L’impresa forniva chiarimenti, evidenziando che una sola posizione risultava ancora sub iudice e che, comunque, il proprio profilo economico-finanziario complessivo doveva essere valutato alla luce del volume d’affari e della consistenza patrimoniale. La stazione appaltante disponeva tuttavia l’esclusione, senza svolgere una autonoma e concreta valutazione sull’incidenza di quelle irregolarità sull’affidabilità dell’operatore.
Il TAR accoglie il ricorso su questo punto. L’irregolarità fiscale non definitivamente accertata, ai sensi dell’art. 95, comma 2, del d.lgs. 36/2023 e dell’Allegato II.10, non è una causa di esclusione automatica. È il presupposto per l’esercizio di un potere valutativo. La stazione appaltante deve verificare se quella violazione, per natura, entità, contesto, attualità e rapporto con l’appalto, incida concretamente sull’integrità e sull’affidabilità professionale dell’operatore economico. Non basta dire: “c’è un’irregolarità fiscale, quindi fuori”. Questo ragionamento può essere comodo, ma non è giuridicamente sufficiente.
Qui il Codice pretende un’amministrazione capace di distinguere. Le cause di esclusione automatiche operano secondo un meccanismo vincolato. Accertato il presupposto, l’effetto espulsivo discende dalla legge. Le cause non automatiche, invece, richiedono valutazione. L’amministrazione deve motivare perché il fatto emerso rende l’operatore inaffidabile rispetto allo specifico affidamento. È una differenza fondamentale. E, come spesso accade, è proprio nei micro-affidamenti che questa differenza rischia di perdersi, perché l’importo è modesto e gli uffici tendono a procedere rapidamente, talvolta troppo rapidamente.
La sentenza richiama la necessità di valutare la capacità economico-finanziaria dell’operatore in rapporto all’esecuzione dell’appalto e l’effettiva incidenza delle violazioni fiscali sulla sua affidabilità professionale. Non si tratta di minimizzare il rilievo delle irregolarità tributarie. Si tratta di collocarle nel corretto perimetro giuridico. Un conto è una violazione fiscale definitivamente accertata che integra una causa ostativa nei termini previsti dal Codice; altro conto è una contestazione non definitiva, ancora sub iudice, magari relativa a una società incorporata, che deve essere letta alla luce della struttura complessiva dell’impresa, del fatturato, della capacità patrimoniale e del valore dell’affidamento.
Nel caso specifico, il TAR evidenzia la mancanza di valutazione su elementi tutt’altro che marginali: la capacità economico-finanziaria della società, il rapporto tra l’entità del debito tributario e il modestissimo valore dell’appalto, il volume d’affari e la consistenza patrimoniale dell’operatore, la circostanza che le violazioni riguardassero una società incorporata, la natura non definitiva degli accertamenti e le spiegazioni fornite nel contraddittorio procedimentale. In sostanza, la stazione appaltante aveva in mano elementi che avrebbero richiesto ponderazione, ma ha preferito la via più breve. Peccato che nel diritto amministrativo la via più breve, se salta l’istruttoria, spesso diventi quella più fragile.
L’aspetto ironico, ma solo fino a un certo punto, è che l’art. 52 nasce per semplificare gli affidamenti minimi, non per autorizzare provvedimenti meccanici. La norma consente di affidare sulla base della dichiarazione dell’operatore, rinviando i controlli a un momento successivo. Ma quando il controllo viene effettuato, deve essere fatto seriamente. La semplificazione opera prima, non cancella la qualità dell’istruttoria dopo. In altri termini: il Codice permette di partire con meno carta, non di arrivare con meno diritto.
La dinamica dell’art. 52 è chiara. Per gli affidamenti diretti sotto 40.000 euro, la stazione appaltante può acquisire la dichiarazione sostitutiva dell’operatore e procedere alla stipula. Successivamente, secondo il regolamento interno, effettua controlli anche a campione. Se accerta il mancato possesso dei requisiti generali o speciali dichiarati, deve procedere alla risoluzione del contratto e alle ulteriori conseguenze previste. La risoluzione, una volta accertata la carenza del requisito, è obbligatoria. Ma il punto decisivo è proprio l’accertamento della carenza. Se la causa è non automatica, l’accertamento richiede una valutazione motivata.
Il ricorrente sosteneva una tesi più restrittiva: l’art. 52, comma 2, secondo tale prospettazione, si applicherebbe solo in presenza di cause di esclusione automatiche. Il TAR non condivide questa impostazione. La norma, infatti, non distingue tra requisiti generali riferibili a cause automatiche e requisiti generali riferibili a cause non automatiche. Se, all’esito dei controlli, emerge il mancato possesso dei requisiti, la risoluzione opera. Il Codice non dice: “risoluzione solo per cause automatiche”. Dice che, in caso di carenza dei requisiti dichiarati, la stazione appaltante procede alla risoluzione. Questo vale per tutte le ipotesi, purché la carenza sia effettivamente accertata secondo la disciplina applicabile.
La soluzione del TAR è equilibrata. Da un lato, impedisce alla stazione appaltante di trasformare una causa non automatica in automatica. Dall’altro, impedisce all’operatore di svuotare l’art. 52 sostenendo che la risoluzione postuma varrebbe soltanto per le ipotesi vincolate. Il sistema funziona così: se il fatto emerso integra una causa automatica, l’effetto è vincolato; se integra una causa non automatica, la stazione appaltante valuta; se, dopo la valutazione, ritiene motivatamente che il requisito manchi, allora la risoluzione è obbligatoria. Non c’è contraddizione. C’è solo bisogno di fare bene il proprio lavoro.
Questo passaggio è particolarmente importante per i RUP. Negli affidamenti sotto 40.000 euro la tentazione è gestire tutto con modelli standard, dichiarazioni precompilate, verifiche semplificate e provvedimenti sintetici. Ma quando emergono criticità sui requisiti, soprattutto in materia fiscale, contributiva, professionale o di affidabilità, il RUP deve uscire dal pilota automatico. Deve aprire un’istruttoria. Deve attivare, quando necessario, il contraddittorio con l’operatore. Deve acquisire chiarimenti. Deve valutare la documentazione. Deve motivare l’incidenza della circostanza sull’affidabilità dell’impresa in rapporto allo specifico contratto.
L’affidamento era di 16.000 euro. L’operatore aveva un fatturato di circa 300 milioni. Le violazioni fiscali erano non definitivamente accertate e riferite anche a una società incorporata. Sono dati che non possono essere ignorati. Non perché il grande fatturato renda irrilevante ogni violazione fiscale, ma perché l’amministrazione deve valutare se la specifica posizione tributaria comprometta realmente la capacità dell’operatore di eseguire quel contratto. Se l’appalto è modestissimo rispetto alla dimensione economica dell’impresa, la motivazione deve spiegare perché, nonostante ciò, la violazione incide sull’affidabilità. Diversamente, il provvedimento rischia di apparire sproporzionato.
Il rapporto tra valore dell’appalto e irregolarità contestata non è un dettaglio contabile. È un elemento della proporzionalità. Una grave esposizione fiscale può essere indice di inaffidabilità, ma va letta nel contesto. Occorre valutare se l’irregolarità sia attuale, se sia contestata, se sia definitiva, se riguardi direttamente l’operatore o una società incorporata, se vi siano piani di regolarizzazione, se incida sulla capacità di adempiere, se denoti un comportamento fiscalmente inaffidabile o se sia una controversia complessa ancora non definita. La stazione appaltante non deve sostituirsi all’Agenzia delle Entrate o al giudice tributario, ma deve valutare l’effetto della situazione sull’affidabilità contrattuale.
La questione si collega anche al principio del risultato. Qualcuno potrebbe pensare che, per tutelare il risultato, sia meglio risolvere subito ogni contratto quando emergono criticità fiscali. È una lettura semplicistica. Il risultato non coincide con l’espulsione più rapida. Il risultato richiede un affidamento legittimo, efficace, proporzionato e coerente con l’interesse pubblico. Se l’operatore è realmente privo dei requisiti, la risoluzione è doverosa. Ma se la situazione richiede una valutazione discrezionale e questa manca, il provvedimento rischia di essere annullato, con perdita di tempo, contenzioso e possibile disservizio. Bel risultato, verrebbe da dire.
Anche il principio della fiducia va letto correttamente. L’art. 52 consente di affidarsi inizialmente alla dichiarazione dell’operatore per accelerare gli affidamenti minimi. Ma la fiducia non è ingenuità. È fiducia presidiata da controlli successivi. E i controlli successivi devono essere effettivi. L’operatore dichiara, la stazione appaltante può stipulare, poi verifica. Se tutto è regolare, il sistema ha funzionato. Se emerge un problema, la stazione appaltante deve applicare il Codice. Non deve né chiudere gli occhi né colpire a caso.
Sul piano operativo, gli enti dovrebbero disciplinare con molta attenzione i controlli a campione ex art. 52. Il regolamento interno dovrebbe stabilire criteri di selezione del campione, periodicità, modalità di verifica, fonti informative, gestione del contraddittorio, competenze del RUP, atti conseguenti e graduazione della sospensione dell’operatore dalle procedure della medesima stazione appaltante. Non basta scrivere che i controlli saranno effettuati “a campione”. Occorre costruire una procedura che renda il controllo difendibile.
Va anche considerato che, come evidenziato nel contributo di partenza, la dinamica dei controlli postumi può risultare oggi in parte ridimensionata dalla possibilità, su strumenti come il MePA, di verificare i requisiti prima dell’affidamento tramite il Fascicolo virtuale dell’operatore economico. Questo non elimina l’art. 52, ma spinge verso una gestione più intelligente. Se la piattaforma consente verifiche rapide e preventive, il RUP dovrebbe valutarne l’utilizzo, soprattutto quando l’affidamento, pur sotto i 40.000 euro, presenta profili di rischio o quando l’operatore non è conosciuto. La semplificazione non vieta di controllare prima. Semplicemente consente, in determinati casi, di non farlo in modo pieno prima della stipula.
In ogni caso, l’art. 52 non deve diventare un alibi organizzativo. Le stazioni appaltanti non possono usare la dichiarazione sostitutiva per affidare senza alcuna attenzione e poi scoprire troppo tardi criticità facilmente verificabili. Il sistema funziona se il controllo a campione è reale, se il regolamento interno esiste, se il RUP sa cosa verificare, se le conseguenze sono applicate correttamente e se le valutazioni discrezionali sono motivate. Diversamente, si crea una doppia patologia: prima si affida con eccessiva leggerezza, poi si risolve con eccessiva fretta.
La sentenza del TAR Veneto offre quindi una regola pratica molto utile. Quando il controllo postumo fa emergere una causa automatica di esclusione, la strada è vincolata. Quando emerge una causa non automatica, come l’irregolarità fiscale non definitivamente accertata, il RUP deve valutare concretamente l’affidabilità dell’operatore. Se, all’esito di tale valutazione, ritiene che il requisito manchi, la risoluzione del contratto è obbligatoria. Se invece la valutazione manca, il provvedimento è illegittimo. Non perché l’art. 52 non si applichi, ma perché è stato applicato male.
La conclusione è diretta, con una nota ironica che il tema merita. Sotto i 40.000 euro il Codice consente di partire leggeri, ma non autorizza a viaggiare senza freni. La dichiarazione dell’operatore accelera l’affidamento, ma non santifica il possesso dei requisiti. Il controllo successivo può arrivare e, se accerta una carenza, il contratto deve essere risolto. Però, quando la carenza dipende da una causa non automatica, il RUP deve prima ragionare, valutare e motivare. Una pretesa minima, si direbbe. Ma nel sottobosco dei micro-affidamenti, anche il ragionamento motivato può sembrare un lusso.
La regola finale è semplice: semplificazione non significa automatismo cieco. L’art. 52 permette alla stazione appaltante di fidarsi inizialmente della dichiarazione, ma le impone di controllare seriamente dopo. Se i requisiti mancano, il contratto cade. Se però la questione richiede una valutazione di affidabilità, la stazione appaltante deve farla davvero. Perché anche sotto i 40.000 euro il diritto amministrativo non va in modalità ridotta. Cambia la procedura, non scompaiono i principi.
