Prima si verificano i requisiti poi si aggiudica e l’urgenza non autorizza scorciatoie.
Di Luca Leccisotti
Vi sono errori amministrativi che continuano a circolare negli uffici come se fossero prassi tollerabili, mentre sono semplicemente violazioni della sequenza legale della procedura. Uno di questi è l’idea, tanto comoda quanto giuridicamente sbagliata, che in presenza di urgenza la stazione appaltante possa anticipare l’aggiudicazione, la stipula o addirittura l’avvio della prestazione sulla base delle sole autodichiarazioni rese dall’operatore economico in gara. Come se il DGUE fosse una patente definitiva di affidabilità. Come se il sistema dei controlli fosse un fastidio burocratico. Come se l’urgenza, invocata spesso dopo settimane di inerzia amministrativa, potesse trasformarsi in un solvente capace di sciogliere i presupposti minimi dell’evidenza pubblica.
La sentenza del TAR Sicilia, Catania, sez. V, 9 marzo 2026, n. 736, richiamata nel documento in esame, rimette ordine in modo netto: l’aggiudicazione può essere disposta solo dopo la verifica dei requisiti in capo all’operatore economico proposto come aggiudicatario, anche nei casi di urgenza. È un principio che dovrebbe apparire elementare, ma evidentemente nel diritto degli appalti anche l’elementare deve essere ribadito dal giudice amministrativo quando certe scorciatoie vengono elevate a metodo di lavoro.
Il punto non riguarda un formalismo. Riguarda la struttura stessa del procedimento di affidamento delineato dal d.lgs. 36/2023. Il Codice distingue chiaramente le fasi: presentazione dell’offerta, verifica della proposta di aggiudicazione, aggiudicazione, stipula, eventuale esecuzione anticipata. Non sono passaggi intercambiabili. Non sono caselle che il RUP può spostare a seconda dell’umore organizzativo dell’ente. Sono segmenti funzionali di una sequenza legale, costruita per garantire che il contratto pubblico sia affidato a un operatore non soltanto selezionato, ma anche effettivamente in possesso dei requisiti generali e speciali richiesti.
L’art. 17 del d.lgs. 36/2023 è il riferimento centrale. Il documento richiama i commi 7 e 8: una volta disposta l’aggiudicazione, il contratto è stipulato secondo quanto previsto dall’art. 18; l’esecuzione può essere iniziata anche prima della stipula, per motivate ragioni, e deve essere iniziata prima della stipula quando sussistono le ragioni d’urgenza previste dal comma 9. La formulazione normativa è chiara: l’esecuzione anticipata può precedere la stipula, ma non può precedere l’aggiudicazione. E l’aggiudicazione, a sua volta, non può essere disposta prima della verifica dei requisiti.
La catena logica è quindi questa: prima si verifica il possesso dei requisiti dell’operatore proposto; poi si dispone l’aggiudicazione; poi si stipula il contratto oppure, se ricorrono motivate ragioni o ragioni d’urgenza, si avvia l’esecuzione anticipata prima della stipula. Saltare il primo anello significa compromettere tutti quelli successivi. Se manca la verifica dei requisiti, l’aggiudicazione è anticipata indebitamente. Se l’aggiudicazione è indebita, la stipula poggia su un presupposto fragile. Se l’esecuzione anticipata viene avviata prima di un’aggiudicazione legittimamente disposta, l’amministrazione ordina prestazioni senza avere certezza della qualificazione soggettiva del contraente.
È proprio questo il punto che molte amministrazioni tendono a rimuovere. L’urgenza non è una categoria magica. Non consente di contrarre con chiunque. Non consente di trattare l’autodichiarazione come verifica. Non consente di trasformare il “proposto aggiudicatario” in aggiudicatario effettivo prima che la stazione appaltante abbia accertato il possesso dei requisiti. L’urgenza può incidere sul tempo della stipula e sull’avvio dell’esecuzione, non sul presupposto soggettivo minimo dell’affidamento.
La differenza è dirimente. L’esecuzione anticipata è una figura che opera dopo l’aggiudicazione e prima della stipula. Serve a consentire l’avvio della prestazione quando l’interesse pubblico non consente di attendere la formalizzazione contrattuale. Ma presuppone comunque che l’amministrazione abbia già individuato legittimamente l’aggiudicatario. E l’individuazione legittima dell’aggiudicatario richiede la verifica dei requisiti. Il documento lo afferma con precisione: l’aggiudicazione costituisce il presupposto necessario sia per la stipulazione del contratto sia per l’esecuzione anticipata in via d’urgenza, che può essere disposta prima della stipulazione, ma mai prima dell’aggiudicazione.
Questa impostazione si collega alla funzione sostanziale dei controlli. La verifica dei requisiti non è un rito compilativo. È il momento in cui la stazione appaltante passa dall’affidamento provvisorio sulla dichiarazione dell’operatore alla certezza amministrativa del possesso dei requisiti. Prima di tale verifica, l’operatore può essere ammesso alla procedura; può presentare offerta; può risultare primo in graduatoria; può essere destinatario di una proposta di aggiudicazione. Ma non può essere trattato come contraente pubblico pienamente legittimato. La proposta di aggiudicazione non è ancora aggiudicazione efficace in senso sostanziale. È un passaggio endoprocedimentale che richiede controllo.
L’errore opposto nasce da una lettura distorta del meccanismo dichiarativo. Il DGUE e le altre autodichiarazioni servono a semplificare la partecipazione alla gara. Consentono all’operatore di dichiarare il possesso dei requisiti senza produrre immediatamente tutta la documentazione probatoria. Servono a evitare che ogni concorrente sia gravato, sin dall’inizio, da un carico documentale sproporzionato. Ma questa semplificazione riguarda la fase di ammissione e partecipazione, non il momento conclusivo dell’affidamento. Le autodichiarazioni aprono la porta della gara; non consegnano automaticamente le chiavi del contratto.
Il documento è particolarmente severo su questo punto, affermando che le autodichiarazioni hanno l’effetto di permettere l’ammissione dell’operatore economico alla gara, ma non quello di giungere alla sottoscrizione del contratto, che impone sempre la verifica concreta dei requisiti. È una precisazione essenziale, perché mette fuori gioco una delle tesi più pericolose circolate nella pratica: quella secondo cui, ai fini dell’aggiudicazione, sarebbe sufficiente quanto autodichiarato in fase di gara. No. L’autodichiarazione non sostituisce il controllo finale. Lo rinvia, lo semplifica, lo razionalizza, ma non lo elimina.
Il sistema del d.lgs. 36/2023, del resto, è costruito proprio su questo equilibrio. Da un lato, fiducia, semplificazione, digitalizzazione, riduzione degli oneri documentali, interoperabilità delle banche dati e fascicolo virtuale dell’operatore economico. Dall’altro lato, permanenza del controllo sostanziale sui requisiti del soggetto che dovrà contrarre con la pubblica amministrazione. La fiducia non è ingenuità istituzionale. La semplificazione non è rinuncia alla legalità. La digitalizzazione non è un pretesto per aggiudicare al buio. Il principio del risultato non consente di sacrificare i presupposti soggettivi del contraente sull’altare della velocità.
Anzi, proprio il principio del risultato impone di verificare i requisiti prima dell’aggiudicazione. Perché il risultato non è “fare presto” in qualunque modo. Il risultato è affidare correttamente, tempestivamente e legittimamente una prestazione pubblica a un operatore qualificato. Un’aggiudicazione disposta senza verifica dei requisiti non produce risultato: produce contenzioso, rischio di ritiro dell’atto, possibile inefficacia dell’affidamento, esposizione contabile, ritardi nella prestazione e responsabilità organizzativa. È il classico caso in cui la fretta amministrativa crea più lentezza di quanta ne volesse evitare.
Anche il principio di fiducia, spesso evocato in modo superficiale, deve essere letto correttamente. Fidarsi del RUP non significa autorizzarlo a saltare i passaggi essenziali. Significa riconoscergli un margine di responsabilità tecnica e amministrativa nell’organizzazione della procedura, pretendendo però che le sue scelte siano coerenti con il Codice. Il RUP che aggiudica prima della verifica non esercita bene la fiducia: la consuma male. Non interpreta il Codice in modo dinamico; lo disarticola. Non accelera la procedura; ne incrina la tenuta.
Il richiamo all’urgenza, poi, va trattato con particolare cautela. Molte urgenze negli appalti pubblici sono in realtà urgenze amministrativamente fabbricate: procedure avviate tardi, fabbisogni noti da mesi, scadenze contrattuali ignorate, proroghe arrivate al limite, programmazioni deboli, uffici che si muovono quando l’emergenza è già diventata inevitabile. In questi casi l’urgenza non può essere invocata per abbattere la verifica dei requisiti. Il documento osserva opportunamente che la necessità di contrarre o ordinare prestazioni solo dopo avere certezza del possesso dei requisiti non è superabile da alcuna urgenza procedurale, tanto più quando l’urgenza era prevedibile e gestibile organizzando adeguatamente tempi e modalità della procedura.
Questo è un passaggio di grande rilievo pratico. Se l’amministrazione sa che un servizio sta per scadere, che un intervento deve essere eseguito, che una fornitura è necessaria, che un cantiere richiede continuità, deve programmare la procedura in modo da arrivare alla verifica dei requisiti in tempo utile. Non può aspettare l’ultimo giorno e poi sostenere che, essendoci urgenza, la verifica può essere posticipata. La cattiva programmazione non è una causa di deroga al Codice. È una causa di responsabilità organizzativa.
Il principio affermato dalla sentenza ha conseguenze operative immediate per tutte le stazioni appaltanti. Nelle procedure aperte, ristrette, negoziate e negli affidamenti diretti procedimentalizzati, occorre distinguere con nettezza la proposta di aggiudicazione dall’aggiudicazione. L’operatore primo graduato o individuato come affidatario non diventa automaticamente aggiudicatario. Prima occorre verificare i requisiti generali, le cause di esclusione, i requisiti speciali richiesti, la regolarità fiscale e contributiva, le eventuali dichiarazioni rese, le certificazioni necessarie, le iscrizioni, le autorizzazioni, la qualificazione, ove richiesta, e ogni altro presupposto soggettivo rilevante.
Negli affidamenti diretti, la regola non cambia. È vero che l’art. 50 del Codice semplifica fortemente la procedura e che, per determinati importi, il legislatore consente modalità istruttorie più snelle. Ma anche l’affidamento diretto è un contratto pubblico e richiede un operatore in possesso dei requisiti. La decisione di affidamento non può trasformarsi in un atto di fede nell’autodichiarazione. Il RUP può semplificare, può acquisire dichiarazioni, può usare le piattaforme e le banche dati, ma non può ignorare la necessità di verificare il possesso dei requisiti secondo il regime applicabile.
La fase di esecuzione anticipata deve essere trattata con la stessa precisione. L’art. 17, comma 8, consente l’avvio prima della stipula, ma dopo l’aggiudicazione. L’amministrazione che ordina l’esecuzione prima della stipula deve motivare le ragioni, rispettare le condizioni normative e cristallizzare il presupposto dell’aggiudicazione già disposta. Non può invece utilizzare l’esecuzione anticipata per coprire una situazione in cui l’aggiudicazione non è stata ancora legittimamente perfezionata perché mancano le verifiche. Sarebbe una torsione dell’istituto.
Sul piano degli atti, la stazione appaltante dovrebbe quindi adottare una sequenza chiara. Prima, conclusione della valutazione delle offerte o dell’istruttoria di affidamento. Secondo, individuazione dell’operatore proposto per l’aggiudicazione o l’affidamento. Terzo, verifica dei requisiti. Quarto, aggiudicazione o decisione di affidamento efficace. Quinto, stipula del contratto o avvio dell’esecuzione anticipata, se ricorrono i presupposti. Ogni inversione deve essere guardata con sospetto, perché rischia di anticipare effetti esterni prima che l’amministrazione abbia consolidato il presupposto soggettivo dell’affidamento.
La ricaduta contenziosa è evidente. Un concorrente escluso o secondo graduato potrà contestare l’aggiudicazione disposta senza previa verifica dei requisiti. Un contratto stipulato su un’aggiudicazione viziata potrà esporre l’ente a contestazioni sulla legittimità della sequenza procedimentale. Un’esecuzione anticipata disposta prima del consolidamento dell’aggiudicazione potrà generare problemi di pagamento, responsabilità e gestione della prestazione. E se, dopo l’avvio anticipato, emergesse la mancanza di un requisito, l’amministrazione si troverebbe nella peggiore delle situazioni: prestazione iniziata, operatore non qualificato, atti da ritirare, continuità del servizio compromessa.
In definitiva, la sentenza del TAR Sicilia n. 736/2026 non dice nulla di rivoluzionario. Dice qualcosa di più utile: ricorda l’ordine naturale e giuridico delle cose. L’aggiudicazione non è un annuncio. Non è una promessa. Non è la presa d’atto del miglior punteggio. È il provvedimento che conclude la selezione dell’operatore, e proprio per questo presuppone che la stazione appaltante abbia verificato che quel soggetto possa contrarre con la pubblica amministrazione.
L’urgenza non consente di aggiudicare prima e controllare dopo. Il DGUE non sostituisce la verifica. L’autodichiarazione non è una certificazione definitiva. La proposta di aggiudicazione non è aggiudicazione. L’esecuzione anticipata non precede l’aggiudicazione. La cattiva programmazione non diventa emergenza giuridicamente utile. Sono regole semplici, ma evidentemente ancora necessarie.
Il messaggio operativo per RUP, dirigenti, responsabili di servizio e centrali di committenza è netto: se volete accelerare, organizzate meglio la verifica dei requisiti; non saltatela. Utilizzate correttamente il FVOE, le banche dati, le piattaforme certificate, le verifiche automatizzate, le richieste istruttorie tempestive. Programmate le procedure con margini compatibili con i controlli finali. Motivate l’eventuale esecuzione anticipata dopo l’aggiudicazione, non prima. Perché nel Codice dei contratti pubblici la velocità è un valore solo quando resta dentro la legalità. Fuori da quella sequenza, non è efficienza: è improvvisazione amministrativa.
