La deroga si motiva nella determina, non dopo il caffè.
Di Luca Leccisotti
C’è una scena che negli affidamenti diretti sotto soglia continua a ripetersi con una regolarità quasi teatrale: il RUP individua l’operatore economico, magari lo stesso dell’affidamento precedente, costruisce l’istruttoria in modo più o meno sintetico, arriva alla determina e solo alla fine qualcuno si ricorda del principio di rotazione. A quel punto parte il consueto esercizio di equilibrismo: si prova a spiegare che l’affidamento precedente era diverso, che il mercato è ristretto, che l’operatore è affidabile, che i tempi sono stretti, che l’importo è modesto, che “tanto è un affidamento diretto”. Come se il principio di rotazione fosse un soprammobile da collocare dove capita, magari a procedimento ormai definito.
Il parere del Servizio supporto giuridico del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti 23 giugno 2025, n. 3635, richiamato nel documento in esame, riporta la questione al suo punto corretto: il principio di rotazione deve essere valutato al momento della decisione a contrarre, perché è in quel provvedimento che la stazione appaltante si vincola a procedere all’affidamento di uno specifico contratto, definisce le modalità di selezione dell’affidatario e, se del caso, esplicita le ragioni della deroga. La rotazione, dunque, non si governa a valle. Si governa ex ante.
Il tema è apparentemente tecnico, ma in realtà incide sulla struttura stessa degli affidamenti diretti disciplinati dal d.lgs. 36/2023. L’art. 49 del Codice configura il principio di rotazione come presidio generale degli affidamenti sotto soglia, con particolare incidenza sugli affidamenti diretti e sulle procedure negoziate. La sua funzione è evitare che la semplificazione si traduca in cristallizzazione del rapporto con il contraente uscente, in consolidamento di rendite posizionali, in chiusura progressiva del mercato o in reiterazione fiduciaria priva di adeguata giustificazione. In altri termini, la rotazione serve a ricordare all’amministrazione che l’affidamento diretto è diretto, non domestico.
Il parere ministeriale prende posizione su un dubbio molto pratico: per verificare l’applicazione del principio di rotazione occorre guardare alla data della decisione a contrarre oppure alla data della stipula del precedente contratto? La questione non è da poco, perché negli affidamenti diretti il procedimento è spesso rapido, talvolta poco formalizzato nelle sue fasi preparatorie e sovente gestito dentro piattaforme digitali che inducono a concentrare in pochi passaggi istruttoria, scelta dell’operatore, acquisizione del preventivo, decisione di affidamento e stipula. Il rischio è che il momento di applicazione della rotazione venga trattato come una variabile comoda, selezionata di volta in volta secondo l’esito desiderato.
La risposta del MIT è netta: negli affidamenti diretti il momento rilevante è quello della decisione a contrarre, che costituisce l’atto ricognitivo delle attività propedeutiche all’affidamento. È in quel momento che l’amministrazione esplicita la volontà di procedere, individua l’oggetto della commessa, definisce il percorso di scelta del contraente e deve verificare se l’operatore economico preso in considerazione sia colpito o meno dal vincolo di rotazione.
La conseguenza è semplice, ma evidentemente non abbastanza praticata: la determina a contrarre non può limitarsi a recitare formule generiche sul rispetto dei principi del Codice. Deve contenere la valutazione concreta sulla rotazione. Se l’operatore economico individuato non è l’uscente, l’atto deve dare conto della coerenza della scelta rispetto al mercato e al fabbisogno. Se l’operatore economico è l’uscente, o comunque ha ricevuto il precedente affidamento nello stesso settore merceologico, nella stessa categoria di opere o nello stesso settore di servizi, la determina deve motivare la deroga, ove consentita. Non dopo. Non in una nota integrativa successiva. Non nella memoria difensiva davanti al TAR. Nella determina.
È qui che l’ironia diventa quasi inevitabile. Alcune amministrazioni sembrano ritenere che il principio di rotazione sia una specie di evento atmosferico: si verifica se qualcuno lo nota. In realtà, la rotazione è un criterio di legittimità della scelta. Non basta che il RUP, nella propria coscienza amministrativa, abbia pensato che la deroga fosse ragionevole. L’ordinamento non legge nel pensiero del RUP, e forse è meglio così. Vuole atti. Vuole motivazione. Vuole tracciabilità. Vuole che la decisione sia spiegata nel momento in cui si forma, non quando viene contestata.
Il parere collega correttamente il momento della decisione a contrarre a tre esigenze: evitare comportamenti successivamente elusivi del principio, rendere più coerente la programmazione con l’affidamento della commessa e documentare nel primo atto dell’affidamento, in piena trasparenza, le scelte operate dalla stazione appaltante. Questo passaggio è centrale. La rotazione non è un controllo da fare alla fine del procedimento, come si controlla se il fascicolo contiene tutti gli allegati. È una valutazione che incide sulla scelta dell’operatore e, quindi, deve precedere o accompagnare la formazione della volontà di affidare.
Il riferimento alla decisione a contrarre è coerente con l’architettura del nuovo Codice. L’art. 17 del d.lgs. 36/2023 assegna alla decisione a contrarre il compito di individuare gli elementi essenziali del contratto e i criteri di selezione degli operatori economici e delle offerte. Negli affidamenti diretti, la decisione può essere assunta in forma semplificata, anche mediante unico atto che contiene oggetto, importo, contraente, ragioni della scelta, requisiti e condizioni essenziali. Ma semplificato non significa muto. La decisione a contrarre, proprio perché può concentrare più funzioni, deve essere scritta con maggiore precisione, non con maggiore pigrizia.
Nel sotto soglia, il Codice ha certamente scelto la strada della semplificazione. Per servizi e forniture sotto i 140.000 euro e per lavori sotto i 150.000 euro, l’affidamento diretto rappresenta un modulo ordinario di acquisizione. Il documento richiama espressamente questo perimetro, evidenziando che il tema assume rilievo proprio negli affidamenti diretti al di sotto di tali soglie. Ma la semplificazione codicistica non è una sospensione dei principi. È una diversa modalità di esercizio della funzione amministrativa, nella quale la discrezionalità del RUP è più ampia, ma anche più esposta alla necessità di motivazione razionale.
Il principio di rotazione, in questa prospettiva, opera come correttivo alla naturale tendenza dell’affidamento diretto a premiare il soggetto già conosciuto. L’operatore uscente è spesso più rapido, più facilmente contattabile, più informato sul fabbisogno, più inserito nel contesto amministrativo e, talvolta, più rassicurante per l’ufficio. Tutto comprensibile. Ma se queste ragioni diventano sempre sufficienti, il mercato non entra mai. La rotazione serve proprio a impedire che la comodità organizzativa dell’amministrazione diventi stabilità concorrenziale dell’uscente.
Il parere MIT n. 3635/2025 si collega anche a un precedente orientamento ministeriale, il parere n. 3342 del 3 aprile 2025, nel quale era stato chiarito che il Codice non prevede un limite temporale oltre il quale un precedente affidamento diretto cessa automaticamente di costituire ostacolo al successivo affidamento allo stesso operatore, se riferito alla medesima tipologia di incarico. Anche questo dato è importante. Non esiste, dunque, una specie di prescrizione naturale della rotazione dopo sei mesi, un anno o altro termine inventato dalla prassi. Il problema non si risolve guardando il calendario con aria speranzosa. Si risolve valutando oggetto, settore, continuità, identità dell’operatore, precedente affidamento e motivazione della scelta.
La mancanza di un termine legale fisso non significa che il vincolo sia eterno in modo irragionevole. Significa, più correttamente, che la stazione appaltante deve valutare in concreto se il precedente affidamento sia rilevante rispetto a quello successivo. La rotazione opera quando vi è omogeneità merceologica, funzionale o prestazionale tra precedente e nuovo affidamento, e quando il nuovo affidamento ricade nel medesimo settore di riferimento. Non opera in modo cieco, ma neppure può essere neutralizzata con formule generiche. L’atto deve spiegare.
La decisione a contrarre diventa così il luogo naturale della motivazione. Se il RUP intende derogare alla rotazione, deve indicare le ragioni. Le ragioni possono essere diverse: assenza di alternative effettive sul mercato, particolare struttura della prestazione, continuità tecnica non altrimenti assicurabile, esito di un’indagine di mercato che dimostri la competitività dell’uscente, importo modesto nei limiti consentiti dal Codice, peculiare specializzazione dell’operatore, necessità di completare una fase tecnica già avviata, comprovata convenienza economica e qualitativa. Ma devono essere ragioni vere. Non il solito rosario amministrativo di parole chiave: tempestività, economicità, efficienza, fiducia, risultato. Queste non sono motivazioni; sono etichette.
Soprattutto, la motivazione deve essere calibrata sul caso concreto. Se si affida un servizio tecnico allo stesso professionista che ha svolto la fase precedente, occorre spiegare se vi sia continuità progettuale o conoscenza specifica non facilmente sostituibile. Se si riaffida una manutenzione allo stesso operatore, occorre chiarire se il mercato sia stato verificato e perché l’uscente resti la scelta più coerente. Se si procede a un nuovo affidamento della stessa fornitura, occorre dimostrare che non si sta spezzettando artificiosamente un fabbisogno prevedibile. Se si tratta di microaffidamento, occorre comunque evitare che la soglia modesta diventi il paravento di una reiterazione stabile.
Il legame tra rotazione e programmazione è particolarmente rilevante. Il parere valorizza la necessità di rendere coerente programmazione e affidamento della commessa. Questo significa che la rotazione non può essere letta isolatamente. Se l’ente programma male, frammenta i fabbisogni, avvia procedure all’ultimo momento e poi invoca sempre l’urgenza o la continuità per riaffidare allo stesso operatore, non sta derogando correttamente alla rotazione. Sta trasformando la cattiva organizzazione in causa apparente di deroga. E questa, sotto il profilo giuridico, è una costruzione piuttosto fragile.
Il RUP deve quindi svolgere una verifica preventiva articolata. Primo: individuare il precedente affidamento rilevante. Secondo: verificare se esso riguardi lo stesso settore merceologico, la stessa categoria di opere o lo stesso settore di servizi. Terzo: accertare se l’operatore individuato sia effettivamente l’uscente o comunque beneficiario di affidamento precedente rilevante. Quarto: valutare se ricorrano le condizioni per applicare la rotazione o per motivarne la deroga. Quinto: inserire tale motivazione nella decisione a contrarre. Sembra un percorso elementare. Proprio per questo stupisce la frequenza con cui viene ignorato.
Un errore molto diffuso consiste nel ritenere che la rotazione possa essere “recuperata” successivamente, magari con una motivazione integrativa o con una dichiarazione resa in sede di chiarimenti. È un’impostazione debole. Se la rotazione incide sulla scelta dell’operatore, la sua valutazione deve stare nell’atto che formalizza quella scelta. La motivazione postuma rischia di apparire come ciò che spesso è: una giustificazione costruita dopo la contestazione. Il parere MIT, individuando nella decisione a contrarre il momento rilevante, mette in crisi proprio questa prassi.
Altro errore è confondere la rotazione con il divieto assoluto di riaffido. L’art. 49 non costruisce un’interdizione perpetua dell’uscente. Prevede un principio di alternanza, derogabile nei casi e nei modi previsti, purché la deroga sia motivata. La distinzione è importante. Una stazione appaltante che applichi meccanicamente la rotazione senza valutare il mercato può commettere errori tanto quanto quella che la ignora. Il punto non è cacciare sempre l’uscente, né richiamarlo sempre. Il punto è motivare razionalmente la scelta, dimostrando che la decisione è coerente con concorrenza, risultato, fiducia e accesso al mercato.
In questa prospettiva, il principio del risultato non è un argomento contro la rotazione. È un criterio per applicarla correttamente. Il miglior risultato non coincide sempre con l’alternanza cieca, ma non coincide nemmeno con il riaffido abituale. Il risultato richiede una scelta efficiente, tempestiva, economicamente adeguata e giuridicamente sostenibile. La rotazione è uno degli strumenti attraverso cui si evita che l’efficienza amministrativa degeneri in fidelizzazione dell’operatore uscente. Chi usa il principio del risultato per ignorare la rotazione compie un’operazione concettuale elegante solo in apparenza: in realtà confonde il risultato pubblico con la comodità dell’ufficio.
Anche il principio di fiducia va sottratto alle sue caricature. La fiducia non autorizza il RUP a decidere senza motivare. Lo abilita a esercitare responsabilmente la propria discrezionalità, assumendo decisioni proporzionate e coerenti. Un RUP che motiva correttamente la deroga alla rotazione nella determina a contrarre esercita la fiducia nel modo giusto. Un RUP che si limita a riaffidare all’uscente perché “ha sempre lavorato bene” e poi prova a sistemare l’atto dopo, esercita semmai una forma di ottimismo amministrativo, istituto non previsto dal Codice.
Le ricadute operative per le stazioni appaltanti sono immediate. Gli schemi di determina a contrarre devono essere aggiornati. Non basta inserire un richiamo generico all’art. 49. Occorre prevedere un paragrafo specifico dedicato alla rotazione, nel quale indicare se vi sia un affidamento precedente rilevante, se l’operatore individuato coincida con l’uscente, se ricorrano le condizioni di deroga e quali siano le ragioni concrete che giustificano la scelta. Nei casi più delicati, può essere opportuno allegare una breve istruttoria di mercato o una dichiarazione del RUP sulla non programmabilità, sull’unicità funzionale o sulla convenienza dell’affidamento.
Il provvedimento deve inoltre distinguere tra decisione a contrarre e mera fase esplorativa. Se l’amministrazione sta ancora svolgendo indagini di mercato, richieste di preventivo o interpelli informali, la scelta non è ancora compiuta. Ma quando adotta la decisione a contrarre e individua l’affidatario, il controllo sulla rotazione deve essere già stato effettuato. Non si può decidere prima e verificare dopo se la decisione rispettava la rotazione. Sarebbe come firmare un contratto e poi domandarsi se si aveva il potere di farlo: un metodo audace, ma non particolarmente consigliabile.
Il contenzioso, su questo terreno, sarà inevitabilmente concentrato sulla motivazione. L’operatore escluso o non invitato potrà contestare il riaffido all’uscente se la determina non esplicita le ragioni della deroga. Potrà contestare il frazionamento del fabbisogno, la continuità artificiosa degli affidamenti, la mancata considerazione del mercato, l’assenza di istruttoria, la genericità delle formule utilizzate. La stazione appaltante potrà difendersi efficacemente solo se la decisione a contrarre contiene già il percorso logico della scelta. Non se tale percorso viene ricostruito a posteriori con la creatività tipica delle memorie difensive scritte quando il danno è fatto.
La disciplina della rotazione, in definitiva, va letta come una norma di governo della discrezionalità nel sotto soglia. Non impedisce la semplificazione, ma le impedisce di diventare opaca. Non vieta il riaffido, ma pretende che sia giustificato. Non impone gare mascherate, ma richiede che l’affidamento diretto non sia una rendita. E soprattutto colloca la motivazione nel momento corretto: la decisione a contrarre.
Il messaggio conclusivo del parere MIT n. 3635/2025 è quindi chiaro: il principio di rotazione va applicato ex ante, già al momento dell’adozione della determina a contrarre, e in tale provvedimento devono essere indicate, se del caso, le ragioni poste a fondamento della deroga. È una regola semplice, ma evidentemente necessaria. Perché nel mondo reale degli affidamenti diretti il problema non è conoscere l’art. 49; è ricordarsi che la rotazione non è un pensiero successivo.
In conclusione, la determina a contrarre è il luogo in cui la stazione appaltante deve assumersi la responsabilità della propria scelta. Se applica la rotazione, lo dica. Se deroga, lo motivi. Se riaffida all’uscente, spieghi perché. Se il fabbisogno è ricorrente, programmi invece di spezzettare. Se il mercato è ristretto, lo dimostri. Se l’operatore è davvero il più idoneo, lo argomenti. Tutto il resto è amministrazione da retrobottega: prima si sceglie, poi si cerca una giustificazione. Il nuovo Codice, per quanto generoso con la semplificazione, non è arrivato a tanto. La rotazione vive nella determina, non nelle scuse successive.
