Agli Enti non qualificati resta solo la programmazione.
Di Luca Leccisotti
Il sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti non è un adempimento ornamentale, né una certificazione reputazionale priva di conseguenze operative. È, al contrario, uno dei pilastri ordinamentali del nuovo Codice dei contratti pubblici, perché delimita il perimetro entro cui ciascuna amministrazione può validamente progettare, affidare ed eseguire contratti pubblici. Il parere del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti n. 4184/2026 chiarisce un punto di particolare rilievo pratico: l’ente non qualificato, quando deve ricorrere a una centrale di committenza qualificata per lo svolgimento di una procedura negoziata sotto soglia, non può trattenere presso di sé la pubblicazione dell’avviso di indagine di mercato, la selezione degli operatori economici e la formazione degli inviti. Tali attività appartengono alla procedura e, come tali, devono essere gestite dal soggetto qualificato.
Il principio è netto e merita di essere assunto senza equivoci: la qualificazione non opera solo al momento della pubblicazione della lettera di invito o della gestione telematica delle offerte. Essa investe l’intera architettura tecnico-amministrativa della procedura di affidamento. L’avviso pubblico a manifestare interesse non è un atto neutro, non è una comunicazione esplorativa priva di effetti e non è un segmento liberamente gestibile dall’ente privo di qualificazione. È una fase preordinata alla costruzione della platea concorrenziale, alla definizione del mercato rilevante, alla successiva selezione degli operatori da invitare e, quindi, alla concreta conformazione della procedura negoziata.
La questione sottoposta al MIT nasce da un dubbio operativo molto frequente. Un Comune non qualificato, dovendo affidare una procedura negoziata sotto soglia mediante centrale di committenza qualificata, può pubblicare autonomamente l’avviso a manifestare interesse e selezionare gli operatori da invitare, lasciando poi alla centrale soltanto la fase successiva della procedura? Oppure anche pubblicazione dell’indagine, selezione degli operatori e invito devono restare in capo alla centrale qualificata? La risposta ministeriale è coerente con l’impianto del Codice: se l’ente non possiede la qualificazione richiesta per quella procedura, l’intera procedura deve essere gestita dal soggetto qualificato, comprese le fasi preliminari dell’indagine di mercato e della selezione degli invitati.
Il dato normativo di partenza è rappresentato dagli artt. 62 e 63 del d.lgs. 36/2023. L’art. 63 disciplina il sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti e delle centrali di committenza, articolato in livelli, e stabilisce che ciascun soggetto può effettuare procedure corrispondenti al livello di qualificazione posseduto e a quelli inferiori. Per i livelli superiori trova applicazione l’art. 62, comma 6, che individua le modalità attraverso cui le stazioni appaltanti non qualificate possono procedere, ricorrendo a centrali di committenza qualificate o utilizzando strumenti telematici messi a disposizione da soggetti qualificati, nei limiti e alle condizioni stabilite dal Codice.
L’art. 62, in particolare, delimita le competenze residue delle stazioni appaltanti non qualificate. Esse possono procedere autonomamente solo entro determinati limiti di importo e per determinate tipologie di acquisizioni. Per forniture e servizi sopra le soglie degli affidamenti diretti, quindi pari o superiori a euro 140.000, e per lavori di importo superiore alla soglia di autonomia consentita, l’ente non qualificato deve ricorrere a una centrale di committenza qualificata. La regola non riguarda soltanto l’atto conclusivo dell’affidamento, ma il complesso delle attività che compongono la procedura.
Il punto più delicato riguarda la natura dell’avviso di indagine di mercato. È vero che l’avviso a manifestare interesse non costituisce ancora gara in senso stretto. Non determina aggiudicazione. Non comporta assunzione di obbligazioni contrattuali. Non attribuisce, di regola, una posizione qualificata all’operatore economico rispetto all’affidamento finale. Esso ha natura preparatoria, esplorativa e conoscitiva. Serve a individuare gli operatori potenzialmente interessati e qualificati, in vista della successiva procedura negoziata. Tuttavia, ridurre l’avviso a un atto meramente informale significa non comprenderne la reale incidenza.
Nella procedura negoziata sotto soglia, l’indagine di mercato è il momento in cui si apre, si restringe o si condiziona il mercato. È lì che la stazione appaltante stabilisce l’oggetto dell’affidamento, i requisiti minimi, le modalità di manifestazione di interesse, gli eventuali criteri di selezione degli operatori da invitare, il numero degli inviti, le regole di rotazione, le condizioni di accesso alla successiva competizione. L’avviso, quindi, non è un atto esterno alla procedura. È il primo segmento della procedura negoziata. E, proprio perché incide sulla platea degli operatori, deve essere governato dal soggetto qualificato quando l’ente delegante non possiede la qualificazione necessaria.
Il MIT, sul punto, formula un’affermazione di notevole rilevanza sistematica: anche se l’avviso pubblico costituisce una fase pre-gara, esso è parte integrante della progettazione tecnico-amministrativa della procedura, ai sensi dell’art. 63, comma 5, lett. a), del Codice. Tale progettazione, quando l’ente non è qualificato per il livello della procedura, è attribuita al soggetto qualificato. Ne deriva che l’ente non può scorporare artificialmente l’indagine di mercato dalla procedura, trattenendola presso di sé per poi trasferire alla centrale di committenza solo le fasi successive.
Questa impostazione è pienamente coerente con la ratio del sistema di qualificazione. Il Codice del 2023 ha perseguito una finalità precisa: ridurre la frammentazione dei centri di acquisto, accrescere la professionalizzazione delle stazioni appaltanti, migliorare la qualità della progettazione delle gare, rafforzare competenze, organizzazione, digitalizzazione e capacità esecutiva. Se si consentisse agli enti non qualificati di gestire autonomamente le fasi iniziali della procedura negoziata, il sistema verrebbe svuotato dall’interno. La centrale qualificata si troverebbe a gestire una procedura già impostata da un soggetto privo della necessaria qualificazione, con una platea di operatori già formata e con scelte istruttorie già compiute.
In altri termini, non avrebbe senso imporre il ricorso alla centrale di committenza qualificata per poi consentire all’ente non qualificato di determinare chi può entrare nella gara. La selezione degli invitati è uno dei passaggi più sensibili della procedura negoziata. È il luogo nel quale possono manifestarsi rischi di restrizione del mercato, violazione della rotazione, requisiti sproporzionati, criteri di selezione non oggettivi, sorteggi impropri, eccessiva discrezionalità o consolidamento degli operatori abituali. Affidare tale fase a un soggetto non qualificato significherebbe conservare proprio quella frammentazione che il sistema di qualificazione intende superare.
La convenzione tra ente non qualificato e centrale di committenza non può derogare al Codice. Questo è un ulteriore punto decisivo. Le parti possono regolare i rapporti organizzativi, i flussi informativi, gli obblighi di collaborazione, la trasmissione degli atti di programmazione, le responsabilità interne, gli oneri economici, i tempi e le modalità di supporto. Ma non possono, attraverso la convenzione, attribuire all’ente non qualificato competenze che la legge riserva al soggetto qualificato. L’autonomia convenzionale non è fonte di deroga al regime legale della qualificazione. Dove il Codice richiede qualificazione, la convenzione non può sostituirla.
All’ente non qualificato resta la programmazione. Questo passaggio è essenziale. La programmazione è esclusa dalla dinamica della qualificazione e rimane nella sfera dell’amministrazione titolare del fabbisogno. L’ente deve individuare il bisogno, inserirlo negli strumenti programmatori ove necessario, definire le priorità, assicurare la copertura finanziaria, trasmettere alla centrale qualificata gli elementi necessari alla costruzione della procedura. Ma, una volta superata la fase programmatoria e avviata la progettazione tecnico-amministrativa dell’affidamento, la gestione deve essere coerente con il livello di qualificazione richiesto.
La distinzione tra programmazione e progettazione della procedura è, quindi, fondamentale. La programmazione risponde alla domanda “che cosa serve all’amministrazione e con quali risorse”. La progettazione tecnico-amministrativa della procedura risponde invece alla domanda “come si costruisce giuridicamente e tecnicamente l’affidamento”. In questa seconda dimensione rientrano la scelta dello strumento procedurale, la predisposizione dell’avviso, la definizione dei requisiti, l’individuazione dei criteri di selezione degli operatori, la gestione della piattaforma, la formazione degli inviti, la documentazione di gara, le regole di presentazione delle offerte e la successiva istruttoria.
L’ente non qualificato, dunque, non perde la titolarità del fabbisogno, ma non può gestire la procedura oltre i limiti consentiti. Questo equilibrio consente di preservare sia l’autonomia amministrativa dell’ente, sia la finalità professionalizzante del sistema. Il Comune resta il soggetto che decide di dover acquisire un lavoro, un servizio o una fornitura. Ma la procedura, quando supera le soglie della sua capacità qualificata, deve essere gestita da chi possiede i requisiti organizzativi, professionali e digitali per farlo.
Il principio ha ricadute operative rilevanti per i RUP. Negli enti non qualificati, il RUP non può ritenere di poter gestire “solo” la fase di avviso, ritenendola estranea alla procedura. Se l’affidamento richiede il ricorso alla centrale qualificata, il RUP dell’ente delegante dovrà collaborare con la centrale, trasmettere fabbisogno, dati tecnici, quadro economico, eventuale progettazione, elementi prestazionali e informazioni necessarie. Ma non potrà autonomamente pubblicare l’indagine di mercato, selezionare gli operatori e poi consegnare alla centrale un elenco già formato. Diversamente, la centrale diventerebbe un mero esecutore formale di una procedura sostanzialmente impostata da altri.
Per le centrali di committenza qualificate, il parere comporta una responsabilità altrettanto significativa. Esse non possono accettare passivamente istruttorie già chiuse dall’ente non qualificato, limitandosi a pubblicare la lettera di invito o a gestire la piattaforma. Se la procedura è delegata alla centrale, questa deve esercitare realmente le proprie funzioni, verificare la correttezza dell’impostazione, curare la pubblicazione dell’avviso, governare la selezione degli operatori e assicurare la conformità della procedura al Codice. La qualificazione non è un timbro da prestare. È una responsabilità da esercitare.
L’espressione “timbro ANAC”, utilizzata nella prassi per indicare il possesso della qualificazione, rischia di banalizzare il tema. La qualificazione non è un bollino amministrativo. È il riconoscimento di una capacità organizzativa. Essa presuppone strutture, competenze, esperienza, sistemi digitali, personale, procedure e capacità di gestione del ciclo di vita del contratto. Consentire a un ente non qualificato di gestire le fasi decisive della selezione, lasciando alla centrale qualificata solo il ruolo di contenitore procedurale, significherebbe ridurre la qualificazione a una finzione.
Il parere MIT incide anche sul tema della responsabilità. Se un ente non qualificato gestisce autonomamente avviso e selezione degli operatori in una procedura che avrebbe dovuto essere interamente curata dalla centrale qualificata, si pone un problema di legittimità della procedura e di responsabilità degli atti adottati. Il vizio non riguarda un dettaglio organizzativo interno, ma il riparto legale delle competenze. La procedura potrebbe essere esposta a contestazioni, soprattutto laddove la selezione degli invitati abbia inciso sulla concorrenza o abbia determinato l’esclusione di operatori potenzialmente interessati.
La qualificazione rileva anche nella fase esecutiva. Il parere ricorda che, se l’ente non dispone della qualificazione necessaria neppure per l’esecuzione, non potrà occuparsi autonomamente di tale fase. Anche questo passaggio è importante perché il Codice distingue la qualificazione per progettazione e affidamento dalla qualificazione per esecuzione. L’amministrazione deve quindi verificare non solo se può bandire o affidare, ma anche se può gestire l’esecuzione del contratto. La fase esecutiva non è meno delicata della fase di gara: verifiche, contabilità, varianti, modifiche, penali, sospensioni, riserve, collaudi e liquidazioni richiedono competenze adeguate.
La conseguenza sistematica è chiara: il ciclo del contratto pubblico va governato secondo il livello di qualificazione posseduto. Non è possibile segmentare artificialmente le attività per trattenere presso l’ente non qualificato quelle ritenute più comode o strategiche. Se la procedura deve essere svolta dalla centrale qualificata, anche gli atti preparatori funzionali alla selezione degli operatori rientrano nella sua responsabilità. Se l’esecuzione richiede qualificazione non posseduta dall’ente, anche quella fase dovrà essere gestita secondo le regole del Codice.
Un ulteriore profilo riguarda l’Allegato II.1, che disciplina le indagini di mercato e la formazione degli elenchi degli operatori economici nelle procedure sotto soglia. L’art. 1, comma 3, consente di regolare alcuni aspetti mediante atti organizzativi e convenzioni. Tuttavia, tale previsione non può essere interpretata come clausola di liberalizzazione totale. Essa opera nel rispetto del Codice e non può attribuire a soggetti non qualificati funzioni che, per legge, richiedono qualificazione. La convenzione può specificare modalità operative, non sovvertire il riparto delle competenze.
La lettura ministeriale ha quindi il pregio di impedire soluzioni ibride e ambigue. Non è sostenibile una procedura in cui l’ente non qualificato pubblica l’avviso, sceglie chi invitare e poi la centrale qualificata si limita a inviare la lettera o gestire la gara telematica. Questa frammentazione altera la responsabilità procedurale e crea zone grigie. Chi risponde della correttezza dei requisiti contenuti nell’avviso? Chi risponde della scelta degli operatori? Chi verifica la rotazione? Chi valuta la proporzionalità dei criteri? Chi decide se invitare tutti o selezionare? Se la procedura è della centrale qualificata, tali responsabilità devono essere concentrate in capo a essa, con la collaborazione dell’ente delegante ma senza indebite sovrapposizioni.
Sul piano pratico, gli enti non qualificati devono rivedere le proprie convenzioni con centrali di committenza e stazioni appaltanti qualificate. Le convenzioni devono distinguere chiaramente tra attività dell’ente delegante e attività del soggetto qualificato. All’ente delegante possono restare programmazione, definizione del fabbisogno, trasmissione degli elaborati tecnici, individuazione delle risorse, eventuale nomina del referente interno, collaborazione istruttoria e supporto conoscitivo. Alla centrale qualificata devono invece spettare, quando la procedura richiede qualificazione, predisposizione e pubblicazione dell’avviso, gestione delle manifestazioni di interesse, selezione degli operatori, invio degli inviti, gestione della piattaforma, ricezione e valutazione delle offerte, proposta o adozione degli atti secondo la convenzione e il modello organizzativo prescelto.
Questo non significa che l’ente delegante venga espulso dal procedimento. Significa che deve stare nel suo ruolo. L’amministrazione titolare del fabbisogno può e deve fornire alla centrale tutte le informazioni necessarie per costruire una procedura coerente. Può indicare esigenze tecniche, vincoli territoriali, caratteristiche della prestazione, tempi, priorità, criticità esecutive. Ma la traduzione di tali esigenze in atti procedurali appartiene al soggetto qualificato, quando la legge lo richiede. La collaborazione non deve diventare sostituzione.
La conclusione è lineare. Il sistema di qualificazione del nuovo Codice impone una regola di coerenza: chi non è qualificato non può gestire pezzi sostanziali della procedura che richiede qualificazione. L’avviso di indagine di mercato e la selezione degli operatori da invitare non sono attività marginali. Sono segmenti essenziali della progettazione tecnico-amministrativa della procedura negoziata. Se l’ente non qualificato deve ricorrere a una centrale di committenza qualificata, tali fasi devono essere gestite dalla centrale.
Il messaggio operativo per le amministrazioni è severo ma necessario: non basta agganciare una procedura a una centrale qualificata dopo averne già costruito l’accesso al mercato. La qualificazione deve presidiare la procedura dall’inizio, non comparire a metà percorso come copertura formale. Agli enti non qualificati resta la programmazione; alla centrale qualificata spettano progettazione e affidamento, e, se richiesto, anche l’esecuzione. Nel Codice del 2023 la professionalizzazione delle stazioni appaltanti non è un principio da citare nei convegni. È una regola di competenza. E le regole di competenza, negli appalti pubblici, non si aggirano con una convenzione.
